IX.3
Dosavadní judikaturu není důvod opouštět
90. Ústavní soud neshledal důvody, proč se od dosavadní judikatury odchylovat.
91. Ústavní soud nepřehlédl, že některé z nedostatků legislativního procesu, na které nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 upozorňoval, byly zčásti vyřešeny dalším právním či společenským vývojem. Novela jednacího řádu Poslanecké sněmovny provedená zákonem č. 265/2014 Sb. měla zajistit dostatečně informovanou debatu o pozměňovacích návrzích a jejich odůvodňování tím, že
(i) prodloužila lhůtu mezi druhým a třetím čtením ze 72 hodin na 2 týdny,
(ii) vložila obligatorní projednání garančním výborem, který mezi druhým a třetím čtením posuzuje hlasovatelnost pozměňovacích návrhů a zaujme k nim i věcné stanovisko, a
(iii) zavedla povinné písemné nebo aspoň ústní odůvodňování pozměňovacích návrhů. Zatímco v době vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 bylo možné podat pozměňovací návrh v podrobné rozpravě druhého čtení bez jakéhokoli odůvodnění (což byl i případ z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06) a za 72 hodin (při zkrácení sněmovnou i za 48 hodin) se mohlo hlasovat ve třetím čtení, dnes musí být pozměňovací návrh odůvodněný, projednává jej garanční výbor a třetí čtení může začít nejdříve za dva týdny (což může sněmovna zkrátit na jeden týden).
92. Obdobně požadavek na přehlednost právní úpravy je oslaben v dnešní digitální době, kdy jsou hlavním zdrojem poznání obsahu právních předpisů internetové prameny a jednotlivé novely různých zákonů jsou relativně jednoduše a přehledně zaneseny do původního znění zákona. I nadále však může být v některých situacích podstatný.
93. Principy, na nichž nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 stojí, ovšem zůstávají relevantní. V důsledku přílepku může v některých případech dojít k neústavnímu zkrácení parlamentní a veřejné debaty o návrhu zákona. Jakkoliv novelizace jednacího řádu brání tomu, aby byl takový důsledek obvyklý, tuto možnost zcela nevyloučila. Stejně tak může být přílepkem porušeno právo vlády vyjádřit se k návrhu zákona, i když opět platí, že vláda bude zpravidla mít dostatečný časový prostor se k obsahu přílepku vyjádřit.
94. Přílepek ovšem vždy obchází právo zákonodárné iniciativy.
95. Zákonodárnou iniciativu mají podle čl. 41 odst. 2 Ústavy pouze jednotliví poslanci, jejich skupiny, Senát, vláda nebo zastupitelstva vyšších územních samosprávných celků. Zatímco právo podávat návrhy zákonů je zakotveno přímo v Ústavě, oproti tomu právo podávat pozměňovací návrhy k zákonům je zakotveno toliko na zákonné úrovni v jednacím řádu. Uplatněním tohoto podústavního práva ovšem nelze vyprazdňovat obsah práva ústavního.
96. Návětí § 63 odst. 1 jednacího řádu Poslanecké sněmovny stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat návrhy "k projednávané věci". Tyto návrhy se mají vztahovat "k určité věci projednávaného bodu". Ustanovení § 63 odst. 1 bodu 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny opravňuje poslance k podání pozměňovacího návrhu, jímž se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu.
97. Předkládání pozměňovacích návrhů nespadá pod ústavní právo jednotlivých poslanců navrhovat zákony (právo zákonodárné iniciativy). Pozměňovací návrh musí být vskutku pozměňovacím návrhem k existujícímu návrhu zákona, nikoli alternativním návrhem zákona, jemuž slouží původní návrh zákona jen jako předmětem a účelem nesouvisející nosič. V posléze uvedeném případě nejde o výkon práva poslance podat pozměňovací návrh, ale o zastřenou zákonodárnou iniciativu.
98. Především však platí, že přílepek narušuje principy právního státu.
99. Přílepkem vždy dochází ke zneužití práva podat pozměňující návrh, a to s cílem obejít zákonodárnou iniciativu a proceduru, která by byla spojena s podáním řádného návrhu zákona. Zákaz zneužití práva je přitom jedním z principů právního státu [srov. nález sp. zn. II. ÚS 1889/19 ze dne 21. 5. 2021 (N 103/106 SbNU 164), nález sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 (N 16/36 SbNU 173)].
100. Z principů právního státu pak plynou i požadavky na jednoznačnost a transparentnost legislativního procesu. Tyto požadavky klade na legislativní proces i odborná literatura. Frederick Schauer odkazuje na požadavek jednoznačnosti zákonodárného procesu, který se váže k jeho veřejnému charakteru a transparentnosti. Tyto principy podle něj nemají být jen jakousi brzdou proti úmyslnému zneužití zákonodárného procesu, ale stejně tak mají sloužit jako obrana i proti jinak dobře míněnému obejití jeho jednotlivých institutů (F. Schauer. Legislatures as Rule-Followers. In: Bauman R. W., Kahana T., eds. The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional State. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, s. 472-474). Právní teoretik Jeremy Waldron, který není stoupencem soudního přezkumu zákonů, v této souvislosti zdůrazňuje princip transparentnosti jako jednu ze základních podmínek legislativní činnosti. (J. Waldron. Principles of Legislation. In: Bauman R. W., Kahana T., eds. The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional State. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, s. 15-32). Na tyto principy výslovně odkazuje i nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 v bodě 45 a označuje je za tzv. formální hodnoty práva, které zákonodárce zavazují a vytvářejí společně s dalšími formálními hodnotami (jako jsou zejm. předvídatelnost, jasnost nebo logická koherence) tzv. vnitřní "morálku práva", nezbytnou pro praktické fungování i legitimitu pozitivního práva (L. L. Fuller. Morálka práva. Praha: Oikoymenh, 1998). Přílepek, který představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu, je s výše uvedenými principy jednoznačnosti a transparentnosti zákonodárného procesu v rozporu.
101. Na skutečnost, že přílepky mohou významně narušovat princip vlády práva a demokratického právního státu, odkazuje i Viktor Zoltán Kazai, podle kterého přílepky kolidují s principem právního státu tím, že nerespektují normy legislativního procesu a jejich formální vady ve svém důsledku otevírají cestu nejen k erozi materiálních základů demokratického právního státu, ale i nástupu autokratické vlády (V. Z. Kazai. The Equilibrium of Parliamentary Law-making. Comparative Perspectives on the Role of Courts in a Democracy. London: Routledge, 2024, s. 195, 220).
102. Formální i materiální racionalita zákonodárného procesu tak není zjišťována pouze provedením testu proporcionality v rámci věcného přezkumu napadeného ustanovení (materiálního přezkumu úpravy), ale též v rámci požadavku posoudit soulad procesu přijetí úpravy s ústavním pořádkem v jeho formální a materiální jednotě, jak ji popisuje nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 i odborná literatura. Tato jednota vytváří principiální základy konstitucionalismu, na kterých stojí a funguje demokratický právní stát (N. W. Barber. The Principles of Constitutionalism. Oxford: Oxford University Press, 2018, s. 85-116). Bez těchto mantinelů (transparentnosti a racionality zákonodárného procesu) by smysl legislativního procesu byl zcela vyprázdněn.
103. Přílepky představují ústavní problém v řadě zemí, např. v Polsku, Maďarsku, ale i ve Francii. Trendy v zahraniční doktríně směřují k důslednější kontrole zákonů i zákonodárné procedury ústavními soudy tak, aby byly zachovány hodnoty demokratického právního státu, jako je vláda většiny, ochrana politických menšin, transparentnost zákonodárné procedury pro politické menšiny i veřejnost apod. Wojciech Sadurski považuje přezkum legislativní procedury za užitečnou pojistku demokratického právního státu proti neliberálním vývojům a upozorňuje na rizika zrychleného a obsahově nepřehledného legislativního procesu jak pro politické menšiny, tak pro veřejnost (W. Sadurski. Poland's Constitutional Breakdown. Oxford: Oxford University Press, 2019, s. 133-134). Na skutečnost, že zákonodárné přešlapy vládnoucí většiny silně souvisí s autoritářskými tendencemi, upozorňuje také Viktor Zoltán Kazai, který se zabýval případem Maďarska (V. Z. Kazai, citované dílo, kapitola 8). Totožný autor pak v případě Francie uvádí, že navzdory více než čtyřiceti letům ústavního přezkumu a několika reformám ústavy a parlamentních jednacích řádů představují přílepky ve Francii stále vážný problém (tamtéž, s. 220).
104. Navíc odborná literatura podporuje, aby na parlamentní procedury dohlížel externí aktér, jako jsou ústavní soudy, a to dokonce i v případech, kdy sama vnitřní regulace komor jednacími řády obsahuje mechanismus kontroly možných přílepků (V. Z. Kazai, citované dílo, s. 219, podobně F. Schauer, citované dílo, s. 476-478). Na skutečnost, že pouhé samoregulační mechanismy parlamentu k řešení této problematiky nestačí, upozorňuje Wojciech Sadurski. Trvání na řádných legislativních postupech a na ochraně práv parlamentní opozice soudy označuje za účinnou strategii proti zásahům do fungování demokratického právního státu [W. Sadurski. Judicial Review versus Populist Authoritarianism. 2024, 2(2) Comparative Constitutional Studies (dostupné z: https://www.elgaronline.com/view/journals/ccs/aop/article-10.4337-ccs.2024.0026/article10.4337-ccs.2024.0026.xml)].
105. Ústavní soud je ve shodě se svou dosavadní judikaturou a citovanou doktrínou přesvědčen, že problém přílepků nemůže být vyřešen bez spolupráce všech dotčených aktérů. Jakkoli role Ústavního soudu je tu z povahy věci subsidiární, nemůže na svou přezkumnou roli ani v této oblasti rezignovat. Z ústního jednání navíc vyplynulo, že novelizace jednacího řádu je vždy politicky složitá a v praxi obtížně dosažitelná (což zmínili jak aktéři vládnoucí většiny, tak i opozice).