VIII.
K třetí skupině námitek navrhovatelů [k uplatnění zásady rovnosti a zákazu diskriminace (čl. 1 Listiny)]
Podle čl. 1 Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Princip rovnosti a zákazu diskriminace je dále konkretizován v čl. 3 odst. 1 Listiny ("Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení."). Odkázat je třeba i na čl. 4 odst. 3 Listiny, podle něhož "Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.".
Navrhovatelé spatřují porušení principu rovnosti v tom, že systémem produkčních kvót mléka je zavedena určitá forma faktické cenové regulace, která zavádí dvojí cenu mléka. Způsob výpočtu prvotního rozdělení produkčních kvót prý není objektivní, neboť nepřihlíží k faktorům, jež mohly v období roku 2000 nepříznivě ovlivnit produkci mléka u konkrétního producenta. Konečně omezení vyplývající z § 4 odst. 2 napadeného nařízení, podle něhož se producentům podnikajícím výlučně v systému trvalého vazného ustájení přidělená individuální produkční kvóta nezvýší ani se jim nepřidělí nová individuální produkční kvóta z rezervy, údajně diskriminuje určitou skupinu producentů, a to těch, kteří podnikají výlučně v systému trvalého vazného ustájení.
Ústavní soud v první řadě připomíná, že otázkou rovnosti se zabýval již Ústavní soud ČSFR, který judikoval (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, str. 37 a 38): "Rovnost občanů před zákonem nebyla chápána jako abstraktní kategorie, ale vždy byla přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném poměru různých subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý jednotlivec oprávněn, aby stát v mezích svých možností odstranil všechny faktické nerovnosti. Tato konstrukce však platí pouze tehdy, uvažujeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. (...) Speciální normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která ze všeobecného principu neplynou, protože aplikací zásady rovnosti nejsou stanoveny tak přesné meze, aby vylučovaly jakékoliv volné uvážení těch, kteří ji aplikují.".
V souzené věci Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že smyslem systému produkčních kvót je vytvoření podmínek pro to, aby měl každý producent zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu. Je tedy zřejmé, že tento systém nebyl vytvořen za účelem zvýhodnění nebo naopak znevýhodnění některé skupiny producentů mléka, nýbrž právě naopak, jeho smyslem je zajistit rovné podmínky na trhu a chránit producenty i spotřebitele před nežádoucími velkými cenovými výkyvy. Námitka dvojí ceny mléka je proto bezpředmětná, neboť cena mléka zůstává pro všechny producenty stejná a odvod ve výši 115 % minimální nebo regulované ceny (§ 13 zákona č. 256/2000 Sb.) nepředstavuje "dvojí" cenu mléka, nýbrž sankci za porušení pravidel systému kvót. Jinak řečeno, při respektování stanovených pravidel mají všichni producenti mléka zajištěno rovné postavení, a právě proto, aby byl dosažen cíl systému kvót, kterým je stabilita trhu, zákon (tedy nikoliv napadené nařízení) upravil sankce za porušení pravidel tohoto systému.
Dále je nutno vidět skutečnost, že vytvoření soustavy produkčních kvót nediskriminuje ty subjekty, jež se do ní nezapojí. Námitka nerovnosti či diskriminace je v tomto směru nedůvodná, neboť rozlišení mezi jednotlivými producenty se v daném případě zakládá volbou dotčeného subjektu. Ten má možnost o individuální produkční kvótu požádat, nebo tuto možnost nevyužít. Kvótní systém tedy koresponduje principu zakotvenému v čl. 4 odst. 3 Listiny, podle něhož zákonná omezení základních práv a svobod "musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky". Vzhledem k faktické nemožnosti produkovat mléko mimo systém produkčních kvót - s ohledem na neprodejnost mléka, jehož nákup by stát zatížil sankčním odvodem - představuje rozdělování produkčních kvót mechanismus obdobný např. u činnosti podnikatelů spojený s vymezením kvantitativního rozsahu jejich podnikání. Z ústavněprávního hlediska je podstatné, že pravidla kvótního systému jsou obecná, dostupná a předvídatelná, a v tomto směru je proto námitka nerovnosti nedůvodná.
Z povahy věci je ovšem zřejmé - jak již bylo uvedeno - že vytvoření soustavy produkčních kvót mléka musí poněkud "odrazovat" od vstupu nových subjektů do tohoto odvětví. Cílem produkčních kvót je totiž stabilizace produkce na určité maximální výši, což za stávající situace fakticky znamená její určité snížení. Neomezený přístup do daného odvětví by mohl jakýkoli účinek produkčních kvót zhatit. Smyslem omezení množství produkce je tedy odrazovat od vstupu do odvětví stejně jako od budoucích investic tam, kde existuje veřejný zájem na jejím omezení. Jisté znevýhodnění potenciálních budoucích producentů vůči producentům současným je přirozenou a neodstranitelnou vlastností veškerých omezení množství produkce a nemůže v něm být spatřováno porušení ústavně zaručeného principu rovnosti, neboť - což již bylo řečeno - rovnost v moderních ústavních systémech nelze chápat jako kategorii absolutní, nýbrž relativní. Proto Ústavní soud nemohl přisvědčit ani námitkám navrhovatelů, že napadené nařízení odporuje § 12 odst. 7 zákona č. 256/2000 Sb., podle něhož "Systém produkčních kvót umožní novým subjektům vstup na trh a zajistí, že subjekty, které na trh vstupují, budou mít stejné možnosti získání produkčních kvót jako subjekty, které již na trhu působí, v rámci rozdělování rezervy, maximálně však do výše aktuální roční kvóty.".
Rozdělování individuálních produkčních kvót mezi jednotlivé zemědělce podle jejich produkce v předchozím kalendářním roce (§ 3 odst. 1 a násl. nařízení) nemůže být v praxi plně v souladu s principem rovnosti - jehož porušení navrhovatelé namítají - zakotveným v § 12 odst. 6 písm. a) zákona č. 256/2000 Sb., pokud by byl tento princip chápán v absolutním (abstraktním) pojetí. Lze totiž uvažovat např. tak, že v roce 2000 někteří producenti nemuseli vyprodukovat příliš mnoho mléka, neboť měli ve stáji z různých příčin převážně jalovice a telata, jejich hospodářství mohla postihnout živelní pohroma nebo nákaza atp. Na většinu takových případů nicméně pamatuje vzorec pro výpočet individuální dodávkové kvóty stanovený v příloze č. 1 napadeného nařízení. Určitá nerovnost by proto mohla vzniknout tehdy, dodával-li producent po určitou dobu následkem přírodních vlivů nebo následkem nerovnoměrného stavu skotu z věkového nebo jiného pohledu jen omezené množství mléka. Tuto nerovnost však nelze považovat za protiústavní, a to i proto, že jakýkoliv právem upravený způsob určení individuální produkční kvóty by mohl v konkrétním případě za určitých okolností vést k subjektivně vnímanému nespravedlivému výsledku. Pokud by však právní úprava tyto případy chtěla odstranit, hrozilo by jiné - a neméně závažné - nebezpečí spočívající v riziku určité libovůle při "odstraňování tvrdostí" při přidělování produkčních kvót. Ani zde tedy nelze spatřovat protiústavnost (a protizákonnost) napadeného nařízení.
Pokud jde o producenty podnikající výlučně v systému trvalého vazného ustájení, Ústavní soud usuzuje, že preferenci ekologického chovu mléčného skotu podle zvláštního zákona (č. 242/2000 Sb., o ekologickém zemědělství a o změně zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů) nelze při rozdělování nových produkčních kvót nebo zvyšování stávajících - samu o sobě - považovat za neústavní diskriminaci. Zákonodárce má právo se k ní uchýlit právě z důvodů veřejného zájmu, kterým je bezpochyby zlepšení chování ke zvířatům (viz i vyjádření Ministerstva o tzv. animal welfare). Jde o činnost zajisté správnou a akceptovatelnou. Podpora státu může mít např. podobu subvencí či jiných forem veřejné podpory. Zákonodárce má tedy právo takovou preferenci v souvislosti s rozdělováním dalších produkčních kvót nebo s jejich redukcí bezpochyby v zákonu zakotvit.
To však nemůže - nad rámec zákona - učinit vláda až při vydávání podzákonného prováděcího předpisu.
Vláda České republiky se proto - v této souvislosti - mýlí, jestliže tvrdí, že § 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb. ji zmocňuje k preferenci určité formy zemědělství tak, jak to činí v § 4 odst. 2 předmětného nařízení. To stanoví, že producentům, kteří podnikají výlučně v systému trvalého vazného ustájení, se přidělená individuální produkční kvóta nezvýší ani se nepřidělí nová individuální produkční kvóta mléka z rezervy. Citované ustanovení § 2 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb. totiž toliko praví, že "Produkční kvótou lze podmínit poskytnutí určité formy podpory zemědělství.". To znamená, že smysl citovaného zákonného ustanovení zjevně spočívá v umožnění pozitivní preference určité formy zemědělství (typicky např. ekologicky orientované) státními podporami za splnění podmínky začlenění do systému produkčních kvót. Zároveň je však zřejmé, že ze znění citovaného ustanovení nelze dovodit zákonné zmocnění vlády k vyloučení určitých producentů z možnosti zvýšit stávající či přidělit novou produkční kvótu tak, jak to stanoví § 4 odst. 2 napadeného nařízení.
Toto ustanovení proto zjevně nerespektuje výhradu zákona a ocitá se tím v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny.