VI.
K první skupině námitek navrhovatelů [ke svobodě podnikání a přípustnosti jejího omezení (čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny)]
Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Podle odstavce 2 stejného článku zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.
Navrhovatelé v této souvislosti zejména namítají, že zákon může zakotvit toliko kvalifikační a podobné předpoklady podnikání a jiné hospodářské činnosti, nikoliv omezení vlastního procesu podnikání ve formě faktické cenové regulace, které je tak intenzivní, že narušuje samu podstatu práva podnikat.
K tomu Ústavní soud především uvádí, že již v nálezu č. 231/2000 Sb. konstatoval, že "cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti podnikat bude". V souzené věci Ústavní soud dále zdůrazňuje, že ani ústavní pořádek, ani mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách nezapovídají zákonodárci zavedení omezení množství hospodářské produkce, distribuce nebo spotřeby statků. Není nepatřičné v této souvislosti upozornit i na skutečnost, že k určitému omezování produkce a distribuce statků běžně dochází i v mezinárodním měřítku, a to prostřednictvím kontroly dovozu či vývozu zboží mezi státy, jež smluvně liberalizují vzájemný obchod (např. příslušná ustanovení Smlouvy o založení ES nebo Všeobecné dohody o clech a obchodu).
Je tedy v zásadě zejména na Parlamentu České republiky (tedy na zákonodárném sboru), aby při vydávání běžných zákonů bral v úvahu obecný zájem na úpravě poměrů v určitém hospodářském odvětví. Ekonomická účelnost a sociální únosnost dané úpravy přitom má podléhat v prvé řadě politické kontrole. Na druhé straně je však třeba důsledně trvat na tom, že - jak Ústavní soud uvedl již sub V. B) - je v každém konkrétním případě nutno bedlivě zvažovat existenci veřejného zájmu opravňujícího k uplatnění usměrňujících opatření, neboť zasahování státu musí respektovat spravedlivou rovnováhu mezi obecným zájmem společnosti na straně jedné a ochranou základních práv jednotlivce na straně druhé. To znamená, že musí existovat odpovídající vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. V opačném případě, tzn. v případě bezúčelnosti či nepřiměřenosti daného omezení, by se příslušná regulace dostala do zjevného rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
Zavedení produkčních kvót (pro výrobu, odbyt a zpracování mléka) napadeným nařízením však zmíněné znaky bezúčelnosti či nepřiměřenosti nevykazuje. Omezení nabídky mléka a mléčných výrobků (jako jedné ze skupin základních potravin) stanovením produkčních kvót - vzhledem k dlouhodobým přebytkům mléka - totiž nehrozí. Jak správně ve svém vyjádření k návrhu uvádějí Ministerstvo a SZIF, úkolem systému produkčních kvót je chránit trh před vstupem spekulantů a vytvořit takové podmínky, aby měl každý producent zajištěn odbyt a aby obdržel odpovídající minimální cenu, tedy aby byla garantována vyváženost mezi produkcí a odbytem. S tímto veřejným zájmem není v rozporu ani stanovení minimálních cen mléka (§ 10 nařízení), jehož zřejmým cílem je stabilizovat trh v případě poklesu ceny.
Ústavní soud akceptuje stanovisko vlády, že zavedení produkčních kvót mléka představuje přiblížení české právní úpravy k právní úpravě v Evropské unii a v jejích členských státech, vyvolané dlouhodobou nadprodukcí mléka v západní Evropě (viz Europe - European Union - European Commission - Agriculture: Agriculture - Situation and Outlook: Dairy Sector, in:
www.europa.eu.int/comm/agriculture/public/pac2000/dairy/index_en.htm#top). Regulace zavedená napadeným nařízením tedy - jak správně uvádí vláda - v podstatě představuje přenesení komunitárního modelu (regulace) do českého zemědělství, jak pokud jde o právně-technické prostředky (produkční kvóty a sankční odvody za nadprodukci), tak pokud jde o nastavení množství. Lze akceptovat názor vlády, podle něhož komunitární regulace výroby mléka vychází z principu, že z centrálně stanovených národních produkčních kvót jednotlivých členských států se jednotlivým producentům přidělují kvóty individuální. Napadené nařízení je proto krokem, který přibližuje zemědělství v České republice evropským poměrům, a usnadňuje tak do určité míry vstup České republiky do Evropské unie. Navíc zavedená regulace znamená naplnění programového ustanovení o aproximaci českého práva právu komunitárnímu, jak ji stanoví a žádá (byť ne výslovně) čl. 70 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (č. 7/1995 Sb.).
Ústavní soud považuje za vhodné v této souvislosti zdůraznit, že nesdílí tvrzení navrhovatelů (vyslovené v průběhu ústního jednání), že komunitární právo není pro Ústavní soud České republiky coby státu stojícího mimo Evropskou unii při posuzování ústavnosti relevantní. Toto tvrzení je nepřípustně zjednodušující a schematické. Jedním z pramenů primárního komunitárního práva jsou totiž i obecné zásady právní, jež excerpuje Evropský soudní dvůr z ústavních tradic členských států Evropské unie. Jejich obsahem jsou základní hodnoty společné všem jejím členům. Obecné zásady právní naplňují koncepty právního státu, tedy i základních lidských práv a svobod a spravedlivého řízení v rámci nich. Rovněž Ústavní soud České republiky opakovaně aplikoval obecné zásady právní, jež nejsou v právních předpisech výslovně obsaženy, avšak v evropské právní kultuře se bezezbytku uplatňují (např. princip proporcionality) -- viz sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.). Ústavní soud se tak přihlásil k evropské právní kultuře i k jejím ústavním tradicím. Ve světle obecných zásad právních také interpretuje ústavní předpisy, především Listinu. Primární komunitární právo tedy není Ústavnímu soudu cizí, ale prozařuje - zejména v podobě obecných právních zásad evropského práva - v široké míře do jeho vlastní rozhodovací činnosti. V této míře je rozhodování Ústavního soudu i relevantní.
Jako nepřijatelná se jeví výtka, že zavedení produkčních kvót mléka představuje závažné narušení až vyloučení svobodného trhu. Zcela svobodný trh, prostý veškeré právní regulace, totiž není základní a ústavním pořádkem požadovanou nebo zaručenou hodnotou uspořádání české společnosti. Právo jednotlivce na něj není základním právem, jež by vyjadřovala Ústava, Listina nebo mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Ani v Evropské unii, která na nejvyšší úrovni (čl. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství) deklaruje hospodářství celku i uvnitř jednotlivých členských států jako tržní, není chápána regulace zemědělství jako porušení této zásady, neboť se uznávají i další rovnocenné cíle, jako například konvergence ekonomické výkonnosti, hospodářská a sociální soudržnost atd. Regulaci zemědělství tržními řády ostatně výslovně připouští též ustanovení primárního práva o zemědělství (čl. 34 Smlouvy o založení ES). Ústavní soud v této souvislosti opakovaně připomíná, že při své rozhodovací činnosti může posuzovat toliko ústavnost (popř. zákonnost) napadeného právního předpisu, a nikoliv jeho vhodnost či účelnost. Tato námitka navrhovatelů je tedy nedůvodná.
Zákonodárce proto smí (pochopitelně pouze v mezích daných ústavně garantovanými základními lidskými právy a svobodami) dle své úvahy založit cenovou nebo kvantitativní regulaci produkce v určitém odvětví hospodářství, vymezit či ovlivnit druh a počet subjektů působících v takovém odvětví anebo poněkud omezit smluvní svobodu při uplatňování produkce na trhu či při nákupu surovin. Tvrzení skupiny poslanců, že omezení možností stanovených pro úpravu podnikání nebo jiné hospodářské činnosti se týká pouze kvalifikačních a podobných předpokladů, lze označit za nepřiměřeně úzký výklad příslušného ustanovení Listiny (čl. 26 odst. 2). Z čl. 41 odst. 1 Listiny je totiž zřejmé, že hospodářských, sociálních a kulturních práv, mezi něž patří i čl. 26 Listiny, je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Povaha těchto práv je zásadně odlišná od základních práv jiných (typicky např. práv občanských a politických) a možnost zákonodárce stanovit jejich bližší podmínky a omezení je proto značně větší a je v zásadě limitována jen již citovaným principem zakotveným v čl. 4 odst. 4 Listiny.
K námitce, že cenovou regulací se omezuje odpovědnost podniku za výsledky jeho hospodaření (§ 2 obchodního zákoníku), je nutno uvést, že právní samostatnost producenta - přes zjevně přísnou regulaci výroby mléka - zůstává zachována. I nyní může výrobce mléka dosáhnout zisku nebo utrpět ztrátu podle produktivity své práce, její kvality a vnějších vlivů. Za svou produkci přitom nadále nese odpovědnost podobně jako jiné podniky. Jeho postavení se nepodobá postavení zaměstnance řízeného zaměstnavatelem. Každá státní regulace podnikání či hospodářské činnosti ovlivňuje podnikatelské prostředí, výši reálně možných výnosů a zisků i nebezpečí ztrát. V případě přísné regulace produkce mléka je jistě možné usuzovat, že výnosy z produkce mléka jsou vzhledem k faktické nemožnosti prodat mléko nad určité množství poměrně dobře předvídatelné. Na zachování podstaty podnikání při výrobě mléka však napadená regulace nic nemění.
Každé omezení podnikání nebo stanovení předpokladů a podmínek pro ně musí mít určitý účel, musí sledovat určitý obecný zájem. Bezúčelná omezení totiž - jak již bylo uvedeno výše - představují Listinou zapovězené "nešetření" podstaty a smyslu základního práva. Veřejným zájmem, jenž je dostatečným důvodem ke státním intervencím na trhu mléka včetně regulace množství jeho výroby, je stabilizace cen, a tím i příjmů zemědělských podniků a soukromých zemědělců vzhledem k sociálním, ekonomickým i ekologickým zvláštnostem zemědělství.
V této souvislosti nelze přisvědčit ani tvrzení navrhovatelů, že v České republice je mezi nabídkou a poptávkou mléka rovnováha. Roční spotřeba mléka (pochopitelně v podobě rozmanitých mléčných výrobků) dosahovala v České republice 2,1 milionů tun, zatímco produkce činila 2,789 milionů tun (viz Statistická ročenka České republiky 2000, Český statistický úřad, Praha, 2000, str. 278 a 713). Přebytek, jejž navíc umocňují rostoucí dovozy, se s velkými obtížemi převážně vyváží do zahraničí. Tento vývoz by byl, nebýt exportních subvencí poskytovaných z veřejných prostředků, trvale vysoce ztrátový a bylo by možné jej uskutečňovat jen přechodně.
Ústavní soud závěrem této části nálezu připomíná, že (v zásadě) není povolán k posuzování ekonomických aspektů nutnosti a nezbytnosti omezení podnikání či určení podmínek, za nichž je možné podnikat, vzhledem k potřebě zajištění jednotlivých, často vedle sebe nebo dokonce i proti sobě stojících veřejných zájmů. Výběr omezujících (kontrolních) nástrojů a míra jejich uplatnění je primárně úkolem zákonodárce. Jedině Parlament jako zastupitelský orgán může v našem ústavním systému takové kroky učinit. Jeho odpovědnost za rozpoznání problémů v hospodářství, jež si žádají regulaci, volbu nástrojů a jejich účinky, které mohou být někdy i záporné, je v prvé řadě politická a Ústavní soud může v tomto případě do jeho zákonodárné činnosti zasáhnout jen tehdy, jestliže v ní shledá protiústavnost. V souzené věci však zákonodárce zákonem č. 256/2000 Sb. (který sám o sobě nebyl předmětem přezkumu Ústavním soudem) vymezil jasná zmocňující pravidla a meze pro vydání nařízení vlády a vláda toto zmocnění napadeným nařízením respektovala. Lze tedy usuzovat, že předmětné nařízení vlády s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny není v rozporu.
Konečně - jak Ústavní soud uvedl již výše (sub IV.) - není důvodná ani námitka navrhovatelů, že jakékoliv omezení základního práva zakotveného v čl. 26 odst. 1 Listiny lze provést toliko zákonem (a nikoliv nařízením vlády), což prý předmětné nařízení nerespektuje, a ocitá se tím v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny. V daném případě totiž vláda respektovala příslušné zásady pro vydání napadeného nařízení - na základě výslovného zákonného zmocnění - a toto nařízení (s výjimkou ustanovení § 14 odst. 2 a § 4 odst. 2) svou materií toliko podrobněji konkretizuje citované zákonné zmocnění, tzn. problematiku upravenou v základních rysech již samotným zákonem. Je tedy zjevné, že napadené nařízení jako celek není protiústavní ani v tomto směru; meze základních práv a svobod byly v tomto případě stanoveny přímo zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny), a povinnosti z tohoto nařízení vyplývající jsou proto ukládány "na základě zákona a v jeho mezích" (čl. 4 odst. 1 Listiny).
Pro úplnost Ústavní soud dodává, že v daném případě soustava produkčních kvót mléka není nepřiměřená ani z komparativního hlediska s ohledem na podobnou úpravu trhu s mlékem v členských státech Evropské unie. Nejen v těchto státech, nýbrž i v dalších vyspělých demokratických státech západní Evropy totiž srovnatelné úpravy trhu s mlékem a s některými dalšími zemědělskými výrobky existují (viz nařízení Rady č. 3950/92, nařízení Komise č. 536/93). Jsou sice často předmětem poměrně silné kritiky pro svou nákladnost a problematické soutěžní a strukturální účinky, leč tato kritika není založena na pochybnostech o slučitelnosti úpravy trhu s mlékem s evropským i univerzálním standardem lidských práv.