VI.
Smyslem a účelem zákona o konkursu a vyrovnání podle § 1 zákona č. 328/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je uspořádání majetkových poměrů dlužníka, který je v úpadku. Dlužník je v úpadku, má-li více věřitelů a není-li schopen po delší dobu plnit své splatné závazky. Fyzická osoba, je-li podnikatelem, a právnická osoba je v úpadku i tehdy, jestliže je předlužena. Konkursní řízení představuje tudíž speciální proceduru spjatou s určitým veřejnoprávním zásahem za účelem uspořádání majetkových poměrů všech subjektů dotčených dlužníkovým úpadkem.
Obligatorní, pojmovou součástí konkursního řízení je ustavení správce konkursní podstaty (§ 8 zákona o konkursu a vyrovnání). Podle shodného názoru judikatury i doktríny správce konkursní podstaty není účastníkem konkursního řízení; jako zvláštní procesní subjekt má však samostatné postavení jak vůči úpadci, tak vůči konkursním věřitelům, a nelze jej považovat za zástupce konkursních věřitelů ani za zástupce úpadce (viz stanovisko Nejvyššího soudu Cpjn 19/98, publikované ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek č. 7/1998; K. Eliáš, Konkurs. Právník č. 2/1995, str. 123; F. Zoulík, Zákon o konkursu a vyrovnání. Komentář. 3. vyd., Praha 1998, str. 63 - 70; J. Zelenka, J. Maršíková, Zákon o konkursu a vyrovnání a předpisy souvisící. Komentář. Praha 2002, str. 159).
Doktrína řadí správce konkursní podstaty mezi zvláštní veřejnoprávní orgány, přičemž jeho úkolem je zajištění řádného průběhu konkursu (viz. K. Eliáš, Konkurs. Právník č. 2/1995, str. 123; H. Hrstková, R. Tománek, Některé základní otázky zákona o konkursu a vyrovnání. Právo a podnikání č. 10/1994, str. 27 a násl.; Fr. Štajgr, Konkursní právo. Praha 1947, str. 71).
S vymezením doktrinárním se Ústavní soud ztotožňuje, vycházeje z hledisek vymezujících pojem veřejnoprávního orgánu. Jsou jimi veřejný účel, způsob ustavení a pravomoc. Veřejný účel instituce správce konkursní podstaty nutno spatřovat v akceptaci omezeného veřejného zásahu do řešení majetkových vztahů, jež se dostaly do krizové situace. Způsob jeho ustavení je dán rozhodnutím státního orgánu (soudu). Jeho oprávnění, jež jsou zakotvena v řadě ustanovení zákona o konkursu a vyrovnání (§ 14, § 17 až 20, § 24, § 26 až 29), vzhledem ke své heteronomní povaze (když správce nelze považovat za zástupce konkursních věřitelů ani za zástupce úpadce) pak představují výkon pravomoci (na rozdíl od heteronomní povahy veřejnoprávních aktů akty soukromoprávní - právní úkony - mají povahu autonomní).
Správcem je fyzická nebo právnická osoba zapsaná v seznamu správců, ustavená soudem (§ 8 zákona o konkursu a vyrovnání). Správce má přitom nárok na odměnu a na náhradu hotových výdajů (§ 8 odst. 3 uvedeného zákona). Tyto částky jsou pak součástí nákladů konkursu. Podle § 8 odst. 3 zákona o konkursu a vyrovnání se nároky správce uspokojují z konkursní podstaty, a pokud k tomu nestačí, ze zálohy na náklady konkursu složené navrhovatelem.
Z navrhovatelovy obecné povinnosti zaplatit zálohu na náklady konkursu zákon zakotvuje výjimku, podle které, vyplývá-li navrhovatelova pohledávka ze mzdových nároků, je navrhovatel od zaplacení zálohy osvobozen s výjimkou vedoucích pracovníků dlužníka a osob jim blízkých (§ 5 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání). Smyslem a účelem této výjimky, jak na tuto skutečnost poukazuje vyjádření Senátu, byla nutnost zvýšené ochrany mzdových nároků zaměstnanců (což se promítlo rovněž v § 32 zákona o konkursu a vyrovnání). Ústavní soud sdílí v této souvislosti přesvědčení zákonodárce, dle něhož osvobození od zaplacení zálohy na náklady konkursu v uvedených případech a účel, jenž byl tímto opatřením zákonodárcem sledován, není v rozporu s ústavním pořádkem, z pohledu navrhovatelovy argumentace pak zejména s ustanoveními čl. 9, 26 a 28 Listiny.
Uvedená zákonná konstrukce umožňuje vzniknout situaci, kdy v konkursním řízení není zpeněžen žádný majetek z konkursní podstaty a záloha na náklady konkursu nebyla složena, neboť navrhovatel domáhající se prohlášení konkursu byl od této povinnosti podle § 5 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání osvobozen coby úpadcův věřitel domáhající se uspokojení mzdového nároku. Za těchto okolností ustanovení § 8 odst. 3 věty druhé zákona nezakotvuje další alternativní zdroj, z něhož lze uspokojit nároky správce.
V této souvislosti nutno poukázat i na vývoj zákonné úpravy konkursu a vyrovnání, jež v novele zákona č. 328/1991 Sb. provedené zákonem č. 94/1996 Sb. opustila zásadu vyhledávací v konkursním řízení při zjišťování majetku úpadce před prohlášením konkursu. Podle důvodové zprávy k novelou nově vloženému ustanovení § 12a "soud napříště nebude mít povinnost před prohlášením konkursu zjišťovat rozsah majetku, ale zamítne návrh jen při zřejmém nedostatku potřebného majetku". Účelem této novely bylo nejenom dosáhnout urychlení konkursního řízení, ale zejména odstranit nahrazování funkce správce konkursní podstaty soudem.
Otázkou první, již nutno v dané věci zodpovědět, je, zdali výkon funkce správce konkursní podstaty ústavně spadá pod rámec, jenž je vymezen čl. 9 odst. 2 Listiny, resp. čl. 4 odst. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Nejsou-li splněny důvody podle čl. 9 odst. 2 Listiny, podle odstavce 1 téhož ustanovení Listiny nesmí být nikdo podroben nuceným pracím nebo službám. Obdobně podle čl. 4 odst. 2 Úmluvy se od nikoho nebude vyžadovat, aby vykonával nucené nebo povinné práce, přičemž za "nucenou nebo povinou práci" se podle čl. 4 odst. 3 Úmluvy nepovažují přesně vymezené okruhy prací a služeb.
K interpretaci daných ustanovení, a to ve věci, jejímž předmětem byla otázka stanovení odměny a náhrady hotových výdajů obhájci ustanovenému podle § 39 trestního řádu (dále jen "tr. ř."), se Ústavní soud vyjádřil ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS - st. 1/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 9, str. 471 a násl. Konstatoval, že čl. 40 odst. 3 Listiny představuje speciální ústavní garanci práva na obhajobu, čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny zakotvuje ústavní mechanismus jejího zabezpečení. Podle něj se nejedná o nucenou práci nebo službu v případě jednání uloženého zákonem pro ochranu práv druhých. V případě nutné obhajoby se tudíž nejedná o nucenou práci, protože důvody nutné obhajoby, jakož i postup ustanovení obhájce při jejich naplnění jsou stanoveny zákonem (§ 36 a násl. tr. ř.), a to pro ochranu práva na obhajobu (čl. 40 odst. 3 Listiny). Ustanovení čl. 9 odst. 2 Listiny představuje nástroj ochrany celé řady svou povahou velmi rozdílných hodnot (například nástroj ochrany národní obrany, odstraňování důsledků živelních pohrom, nehod, ochrany života, zdraví nebo majetku). Lze si představit situace podle čl. 9 odst. 2 Listiny, ve kterých by k poskytnutí žádné náhrady nedošlo (například při odstraňování důsledků živelních pohrom). Kritériem, jímž by se měl zákonodárce při stanovování náhrad za jednání podle čl. 9 odst. 2 Listiny řídit, není tudíž princip ekvivalence, nýbrž princip proporcionality. Z hlediska ústavního je rozhodné, zdali se případný rozpor mezi rozsahem prací a služeb a náhradou dotýká čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny intenzitou narušující princip proporcionality, tj. způsobem spojujícím nepřiměřenou pracovní zátěž k úrovni přiznané odměny a náhrady hotových výdajů. Ústavní soud v této souvislosti odkázal rovněž na analogický právní názor vyslovený Evropským soudem pro lidská práva ve věci Van der Mussele v. Belgium (1983). Vycházeje z povahy věci, Ústavní soud vyloučil dopad ustanovení čl. 28 Listiny na posouzení dané věci.
Podle názoru Ústavního soudu právní názor vyjádřený ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS - st. 1/96 se na věc ústavnosti § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání nevztahuje. Výkon funkce správce konkursní podstaty na základě ustavení soudem z pohledu ústavního pod rámec práce nebo služby uložené zákonem pro ochranu práv druhých podle čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny podřadit nelze.
Podle § 8 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání se totiž správce zásadně vybírá ze seznamu správců, který vede soud příslušný k řízení, přičemž do seznamu správců lze zapsat fyzickou osobu nebo veřejnou obchodní společnost toliko tehdy, jestliže se zápisem souhlasí. Osoba zapsaná do seznamu může své ustavení správcem odmítnout, jen jsou-li pro to důležité důvody. Výjimečně může soud ustavit správcem i osobu do seznamu správců nezapsanou, pokud s ustavením souhlasí. Uvedeným mechanismem je zajištěn buď implicitní, předem daný obecný souhlas s výkonem funkce správce, nebo souhlas konkrétní pro daný případ. Proto výkon této funkce nesplňuje znak absence souhlasu jako podmínky výkonu práce nebo služby ve smyslu čl. 9 odst. 2 Listiny, resp. čl. 4 odst. 3 Úmluvy.
Výkon funkce správce konkursní podstaty není součástí zaměstnaneckého vztahu, a tudíž svým obsahem, jakož i účelem a smyslem na něj nedopadá ustanovení čl. 26 Listiny. Není dále podnikáním ani provozováním jiné hospodářské činnosti, a nelze jej tudíž z pohledu ústavního podřadit pod rámec vymezený čl. 26 Listiny.
Pokud byla jako východisko akceptována teze, dle níž lze správce konkursní podstaty zařadit mezi zvláštní veřejnoprávní orgány, pak z pohledu ústavního je pro danou věc klíčovou otázka ústavních kautel odměňování a úhrada nákladů spojených s výkonem veřejných funkcí.
Tyto kautely jsou dány normativním obsahem, plynoucím z ústavního principu rovnosti (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud ztotožnil [a to zejména v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.)] s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR ve věci sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, str. 42): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tím odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" (Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje tudíž ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.): "Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod." (shodně Pl. ÚS 5/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.
Vzhledem k rozmanitosti účelů veřejných funkcí z ústavního pořádku neplynou přímo kautely týkající se zdrojů odměn a úhrady nákladů spjatých s jejich výkonem, jakož i kautely týkající se jejich struktury a výše (kupř. podle § 108 notářského řádu ve spojení s § 11 až 14 vyhlášky č. 196/2001 Sb., o odměnách a náhradách notářů a správců dědictví, ve znění pozdějších předpisů, odměnu notáře jako soudního komisaře platí ten, kdo žádá o provedení notářského úkonu; stát je jím výjimečně v případě odúmrti). Nicméně z ústavního principu neakcesorické rovnosti, jejímž obsahem je vyloučení libovůle ze strany zákonodárce v rozlišování subjektů a práv, i pro oblast odměňování a náhrady nákladů spjatých s výkonem veřejných funkcí plyne maxima přiměřenosti. Je-li ústavně konformní účel zákonné úpravy umožňující konkurs i v případě, kdy v konkursním řízení není zpeněžen žádný majetek z konkursní podstaty a záloha na náklady konkursu nebyla složena, neboť navrhovatel domáhající se prohlášení konkursu byl od této povinnosti osvobozen, nutno pak považovat za porušení ústavního principu neakcesorické rovnosti stav, jenž je tím vytvořen v zákonné úpravě úhrady hotových výdajů a odměny správci. Ve srovnání s případy, ve kterých v konkursním řízení došlo ke zpeněžení majetku, resp. k zaplacení zálohy na náklady konkursu, a z nichž správcům byly uhrazeny hotové výdaje a odměna, pohledávky správce (úhrada hotových výdajů a odměny) v případech insolventního úpadce a osvobození navrhovatele od povinnosti zaplatit zálohu na náklady konkursu nebudou uspokojeny, neboť majetek podstaty nepostačuje k úhradě nákladů konkursu. Takto vytvořená nerovnost v odměňování a úhradě nákladů spjatých s výkonem veřejné funkce je nerovností jednak extrémní (jelikož pro jednu skupinu správců připouští neuhrazení odměny a náhrady hotových výdajů) a jednak nerovností, jíž schází jakýkoli účel a smysl (od účelu a smyslu zakládajícího nerovnost subjektů a práv na tomto místě nutno odlišit příčiny způsobující takovouto nerovnost). Toliko jako obiter dictum lze na tomto místě uvést, že obdobně, jak je tomu ve srovnatelných věcech (§ 23 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii), by v těchto případech byla adekvátní úhrada odměny a hotových výdajů správci ze strany státu.
Vzhledem k uvedeným důvodům se ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání ocitají v rozporu s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), není to však jejich dikce, nýbrž mezera v zákoně, kterou vytvářejí. Protiústavním je tudíž opomenutí zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost (k doktrinárnímu pojetí pojmu opomenutí zákonodárce viz V. Šimíček, Opomenutí zákonodárce jako porušení základních práv. Deset let Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky. Eds. B. Dančák, V. Šimíček, Brno 2001, str. 144 - 159).
V předmětné věci se přitom jedná o mezeru nepravou, jejímž obsahem je neúplnost psaného práva (jeho absence) ve srovnání s explicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu principu rovnosti anebo z pohledu obecných právních principů. Ilustrací způsobu řešení takovéto mezery je nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 48/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 21; vyhlášen pod č. 121/1996 Sb.), v němž mezeru vytvořenou nerovností právní úpravy Ústavní soud normativně vyplnil pomocí ústavně konformní interpretace příslušné zákonné úpravy (argumentu a minori ad maius), přičemž návrh na její zrušení, jelikož svojí dikcí neodporovala ústavnímu pořádku, zamítl.
Uvedenou metodu v rozhodované věci použít nelze. Obsahem ustanovení, jehož absence v zákonu o konkursu a vyrovnání zakládá neodůvodněnou nerovnost, je stanovení subjektu, jenž by uhradil, resp. zdroje, z něhož by došlo k úhradě odměny a hotových výdajů správce v případě insolventního úpadce a osvobození navrhovatele konkursu od zaplacení zálohy na náklady konkursu. Normu, jež by byla obsahem takovéhoto ustanovení, ale z dikce zákona o konkursu a vyrovnání interpretací dovodit nelze.
Vycházeje ze všech uvedených důvodů, dospěl Ústavní soud k závěru, že ustanovení § 5 odst. 1 věty druhé a § 8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání jsou v rozporu s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a s čl. 26 Paktu, pročež plénum Ústavního soudu rozhodlo o jejich zrušení. Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. účinnost derogačního nálezu odložil ke dni 31. března 2003, aby tím zákonodárci umožnil nynější protiústavnost odstranit.