VII. 2.
Uplatnění obecných východisek na posuzovanou věc
40. V nyní posuzované věci je podstatou problému střet práva na informace, které je realizováno (s výjimkou informací o životním prostředí) prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím, a zákazu poskytnout informace dle § 73 odst. 7 zákona o zdravotních službách, který se vztahuje na údaje vedené v Národním zdravotnickém informačním systému. Řešení takové kolize není pro Ústavní soud novem, přičemž za obecná východiska lze považovat zejména závěry obsažené v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/10, na který ostatně odkazuje i navrhovatel. Tehdy Ústavní soud sice vyhověl návrhu na zrušení slova „pravomocných“ v § 11 odst. 4 písm. b) InfZ, nicméně v případě nyní napadené zákonné úpravy není nutno uplatnit stejný postup. Zdejší soud totiž současně v uvedeném nálezu formuloval pro futuro způsob, jak by měly povinné subjekty v případech zákonných výluk (jako je tato) postupovat.
41. Vláda ve svém vyjádření vysvětlila, že aplikační praxe ÚZIS vychází z předpokladu, že napadené ustanovení obsahující výluku z informační povinnosti dle § 73 odst. 7 ZZS považuje ve vztahu k InfZ za zvláštní právní úpravu, jež má přednost před InfZ jako úpravou obecnou. V posuzované věci však není nutné pravidlo lex specialis derogat legi generali použít, neboť jejich střet lze řešit ústavně souladným výkladem. Vedle napadeného ustanovení se uplatní i obecná norma obsažená v § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím, která však nebyla ve věci předložené městskému soudu povinným subjektem aplikována. Pokud by se dalo hovořit o kolizi, pak pouze ve vztahu napadené zákonné normy k normě ústavní, docházelo-li by bez dalšího touto podústavní normou či spíše jejím výkladem a její aplikací k omezení ústavně zakotveného práva na informace. V takovém případě je nutné akceptovat vyšší právní sílu ústavní normy, anebo identifikovat konkurující veřejný zájem či jiné ústavně zaručené právo, které by mělo být onou zákonnou výlukou chráněno, a střet těchto práv vyřešit.
42. Pro uplatňování práva na informace je třeba primárně vycházet ze zásady, že informace se poskytují a každé případné omezení tohoto práva je pak nutné vykládat restriktivním způsobem. Jak již bylo uvedeno výše, k omezení práva na informace může dojít pouze v případech, kdy má takový postup zákonný podklad a je v demokratické společnosti nezbytný k ochraně jiných konkurujících práv či hodnot (například veřejný zájem, veřejná bezpečnost, práva a svobody jiných apod.). Onu nezbytnost omezení však nelze a priori presumovat pouze ze znění zákona, který je formální podmínkou omezení práva na informace. Naopak, vždy je nutno nejprve identifikovat konkurující veřejný zájem či jiné ústavně zaručené právo, které by mělo být onou zákonnou výlukou chráněno, a vzájemně je poměřovat, například provedením testu proporcionality (dříve více užívaného testu veřejného zájmu). Omezení práva na informace, respektive jeho nezbytnost pak musí vyplynout z tohoto poměřování, tímto způsobem bude současně naplněna i materiální podmínka omezení práva na informace [obdobně viz Furek, Adam. § 12 (Podmínky omezení). In: Furek, Adam, Rothanzl, Lukáš, Jirovec, Tomáš. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 616].
43. Potřebnost zjišťování naplnění obou podmínek vyplývá rovněž z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/10, ve kterém zaznělo, že je nutno zkoumat v každém konkrétním případě (podle okolností konkrétní věci) splnění podmínky nezbytnosti omezení základního práva a svobody jednotlivce v demokratické společnosti, neboť nelze a priori vyloučit, že v konkrétním případě bude ochrana základního práva převažovat nad citovanými hodnotami, tj. že nebude dána existence „naléhavé společenské potřeby“ na omezení základního práva. V dalších rozhodnutích současně zdejší soud výslovně deklaroval, že žádným zákonem nelze abstraktně vyloučit ochranu základních práv a svobod, zaručenou ústavním pořádkem, a že v každém jednotlivém případě střetu ústavně zaručených práv musejí soudy a jiné orgány veřejné moci testem proporcionality porovnat dotčená v konfliktu stojící práva a zajistit, aby mezi nimi byla dodržena spravedlivá rovnováha [viz nálezy ze dne 17. 10. 2017 sp. zn. IV. ÚS 1378/16 (N 188/87 SbNU 77) a ze dne 3. 4. 2018 sp. zn. IV. ÚS 1200/16 (N 64/89 SbNU 25)].
44. Z obsahu soudního i správního spisu předloženého navrhovatelem v označené věci plyne, že žalobce se na povinném subjektu dožadoval statistického přehledu počtu úmrtí osob za jednotlivá časová období na různé příčiny. Tyto otázky bezpochyby mohou být předmětem legitimního veřejného zájmu, a tím i součástí veřejné sféry, pročež se na ně vztahují záruky plynoucí z čl. 17 odst. 2, 4 a 5 Listiny. Ač byla žádost žalobce o poskytnutí těchto informací částečně odmítnuta s odkazem na napadené zákonné ustanovení, žalobce byl současně povinným subjektem poučován o možnosti poskytnutí týchž údajů postupem dle § 73 odst. 8 ZZS. Podle tohoto ustanovení platí, že pro statistické a vědecké účely poskytuje statistický ústav (ÚZIS) z národních zdravotních registrů údaje pouze v podobě, ze které nelze určit konkrétní fyzickou nebo právnickou osobu. Statistický ústav je oprávněn žádat za poskytnutí těchto údajů úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením výpisů, kopií, s opatřením technických nosičů dat a s odesláním údajů oprávněnému subjektu. Statistický ústav si případně může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledávání údajů.
45. Ústavní soud dospěl k závěru, že takový způsob řešení žádostí dle InfZ aprobovat nemůže. Je třeba si uvědomit, že je výhradně na volbě žadatele, jaké nástroje k realizaci svých práv zvolí. Je-li však již podána žádost o informaci v režimu InfZ, je ji povinný subjekt, spadají-li požadované informace do jeho působnosti, povinen vyřídit sám, a to postupem, který InfZ předpokládá. Není možné poskytnutí informací, pokud jimi povinný subjekt disponuje, odmítnout s odůvodněním, že existují i jiné způsoby, jak se jich může žadatel domoci. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, totiž vyřízení žádosti odkázáním žadatele na alternativní možnost získání informací, na postup dle jiné právní úpravy ani odkazem na jiné subjekty, které by měl žadatel oslovit, nepřipouští. Proto není možné správními orgány žadateli navrhované alternativní využití § 73 odst. 8 ZZS aprobovat. Nutno dodat, že tato úprava se nadto vztahuje pouze na poskytování informací výhradně pro účely statistické a vědecké, a na danou situaci proto vůbec nedopadá. Ačkoliv ji lze považovat za jednu z možností, jak informace NZIS získat, nemůže poskytování informací dle InfZ vyloučit a nemůže být ani prostředkem, jak by se bylo možnému použití napadeného ustanovení vyhnout. Není možné vnucovat žadateli, aby tvrdil zamýšlené použití „pro statistické a vědecké účely“, není-li to pravda.
46. Povinný subjekt vyřizující žádost o informace, podanou podle InfZ, proto měl nejprve vyhodnotit, zda se požadované informace vztahují k jeho působnosti, zda je má fakticky k dispozici, a následně, s ohledem na právní úpravu i ustálenou judikaturu, posoudit, zda existuje důvod je neposkytnout. K tomu je nutné položit si zásadní otázku, jaká ústavní hodnota, jaké základní právo či veřejný zájem by mohly být poskytnutím požadovaných informací dotčeny, či konkrétně v tomto případě, které z nich mají být napadeným ustanovením vlastně ochráněny.
47. Obecně by snad bylo možné připustit ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny potenciální ohrožení práv a svobod jiných, a sice těch, které jsou zakotveny v čl. 10 Listiny. Lze souhlasit, že by mohlo být poskytnutím informací z NZIS ohroženo právo na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti; zcela jistě by mohlo být zasaženo do soukromého a rodinného života či do práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. O záměru chránit právě tyto hodnoty by svědčily okolnosti, za jakých se napadené ustanovení stalo součástí zákona, když bylo na základě pozměňovacího návrhu přijato jako součást zákona č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zpracování osobních údajů. Na druhou stranu však tato zákonná výluka nedopadá pouze na informace mající právě povahu osobních údajů, ale na veškeré informace obsažené v NZIS - s výjimkou informací o struktuře dat.
48. Nutno však upozornit, že k ohrožení výše označených základních práv by mohlo dojít pouze, byly-li by požadovány údaje o konkrétních osobách. Tak tomu ale v posuzované věci nebylo. O jmenovité údaje žadatel zájem neměl, přesto nebyl se svojí žádostí úspěšný. V tomto kontextu se dá stěží rozumět argumentu vlády, která ve svém vyjádření na jednu stranu opakovaně zdůraznila, že napadená právní úprava má primárně sloužit jako ochrana před žádostmi mířícími k poskytování adresných výpisů z obsahu registrů NZIS pro konkrétní fyzickou nebo právnickou osobu a že stávající praxe poskytování informací z NZIS neomezuje žádnou relevantní a legitimní žádost, a to ani poskytování primárních dat, nedojde-li k přímé ani nepřímé identifikaci osoby, ovšem na stranu druhou považuje nevyhovění požadavku žadatele na poskytnutí neadresných údajů za zákonné a správné.
49. Tvrdí-li pak vláda, že v mnoha jiných případech je možné na základě požadovaných údajů identifikovat pacienty poskytovatelů zdravotních služeb, pak je vhodné doplnit, že ochrana informací týkajících se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobních údajů je na zákonné úrovni upravena v § 8a odst. 1 InfZ, podle kterého povinný subjekt tento typ údajů poskytne „jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu“. Takovým předpisem je pak zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) a zákon č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. Při vyřizování žádostí o informace je povinný subjekt k této právní úpravě povinen přihlížet, ochrana citovaných práv je tímto způsobem dostatečně zajištěna. Není proto důvod a není ani žádoucí ochranu uvedených práv živelně a nesystémově regulovat pro každou z oblastí působnosti orgánů veřejné správy jednotlivě, natož bez patřičného projednání formou legislativního „přílepku“.
50. Vyplývá-li z vyjádření vlády i jiný možný záměr zákonodárce či předestírá-li některé další důvody pro omezení práva na informace napadenou právní úpravou, pak Ústavní soud považuje za nezbytné připomenout, že orgány veřejné moci nepožívají ochrany před nárůstem vykonávané agendy, neexistuje ani veřejný zájem na upírání informací (a to ani těch odborných) laikům, o kterých se povinný subjekt domnívá, že dané problematice nerozumí a mohli by získané údaje nevhodným či neetickým způsobem dezinterpretovat. Takový paternalistický přístup ze strany povinných subjektů je znakem zjevného nepochopení jejich postavení a úlohy, které nadto výkon jim svěřené působnosti zjevně nechápou jako službu veřejnosti a informace nepovažují za veřejný statek vytvořený z veřejných prostředků. Obdobně lze nahlížet i na další důvody k zachování právní úpravy, jako je možnost vzniku zbytečných obav laických občanů, možnost vydání zavádějících informací či možnost chybovosti záznamů způsobené exportem dat. Ostatně zde jde více než o reálnou a doložitelnou praxi nebo o ústavně chráněné hodnoty či veřejný zájem spíše o příliš široký výčet potenciálních či hypotetických hrozeb, které však mohou dopadat i na poskytování ostatních typů informací.
51. Ústavní soud nemůže přisvědčit vládě, ani když užitečnost napadeného ustanovení dokládá nikoliv výčtem konkrétních případů, ve kterých posloužilo k ochraně před zásahem do konkurujících práv či hodnot, ale pouze nárůstem žádostí, jejichž vyhovění se tak mohl povinný subjekt vyhnout jejich odmítnutím, a to právě s odkazem na napadenou právní úpravu. Tato skutečnost svědčí zejména o tom, že napadené ustanovení chrání především povinný subjekt před pracovní zátěží, což však není cíl, který by bylo možné považovat za legitimní. Pokud je nadto z vyjádření vlády možné dovodit, že žadatelé tytéž informace, které jim jsou dle napadeného ustanovení odpírány, bez jakýchkoliv potíží získají, požádají-li o ně postupem dle § 73 odst. 8 ZZS, nemůže být žádných pochyb, že skutečný důvod jejich ochrany neexistuje a že přinejmenším v těchto případech jde pouze o formalistický postup povinného subjektu hraničící až s šikanózním přístupem k žadatelům. Pokud by praxe ÚZIS byla skutečně taková, že instruuje žadatele, aby v textu své žádosti, zjednodušeně řečeno, pouze zaměnili odkaz na InfZ za odkaz na § 73 odst. 8 ZZS, dosahovala by míra formalismu popsaného postupu až kafkovsky absurdní úrovně.
52. Ústavní soud ze shora uvedených důvodů neshledal jak obecně, tak ani ve věci, která byla předložena městskému soudu a vedla k podání nyní posuzovaného návrhu, rozumného důvodu pro tak zásadní omezení práva na informace, aby mohl dospět k závěru, že odepření informací žadateli splňovalo podmínku nezbytnosti tak, jak stanoví čl. 17 odst. 4 Listiny. Žádný legitimní důvod pak nevyplývá ani z odůvodnění správních rozhodnutí, a jelikož do správního spisu nebyly zařazeny informace, které povinný subjekt odmítl žadateli poskytnout, nelze z něj dovodit ani případný jiný důvod jejich neposkytnutí. Pouze na okraj Ústavní soud podotýká, že takové opomenutí povinných subjektů bývá zpravidla důvodem vyslovení nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí nadřízeným správním orgánem, nehledě na to, že znemožňuje nadřízenému orgánu v návaznosti na výsledek odvolacího správního řízení požadované informace přímo poskytnout. Nicméně s ohledem na obsah žádosti by patrně byly požadované informace tvořeny vždy pouze spojením tří typů údajů - o příčině úmrtí a jí odpovídajícím počtu zemřelých v konkrétních časových obdobích. V takovém případě si lze skutečně jen stěží představit rozumný důvod, proč by měly být požadované informace žadateli odepřeny, naopak, jak již naznačil navrhovatel, veřejný zájem na jejich zveřejnění je nesporný a povinnému subjektu by nemělo nic bránit požadované údaje poskytnout.
53. Závěry přijaté Ústavním soudem bude jistě možné vztáhnout i na další žádosti podané ÚZIS podle zákona o svobodném přístupu k informacím, to však neznamená, že by nemohlo být za jiných specifických okolností odepření poskytnutí informací z registrů oprávněné. Pokud by taková situace nastala, je na povinném subjektu, aby se s případnými kolizemi proti sobě stojících rovnocenných práv přezkoumatelným způsobem vypořádal, jejich vzájemným poměřováním vyhodnotil, které z kolidujících základních práv převáží a které naopak bude nutno omezit, a pokud žadateli informace odepře, aby případné rozhodnutí srozumitelně a přesvědčivě odůvodnil.
54. Požadavky kladené na výkon agendy poskytování informací dle InfZ, zejména pak úroveň správních rozhodnutí vydávaných povinnými subjekty a jejich nadřízenými orgány, se od počátku účinnosti informačního zákona nepoměrně zvýšily. Na její kvalitu nelze rezignovat s poukazem, že se jedná pouze o okrajovou působnost povinných subjektů. Naopak, v současnosti již tvoří poskytování informací dle InfZ nedílnou součást jejich působnosti a tomu je samozřejmě nutno přizpůsobit jejich personální vybavení. Nelze připustit, aby za stavu, kdy jsou obdobné nároky kladeny například na povinné subjekty z řad obcí s minimálním úřednickým aparátem, byla nižší úroveň tolerována orgánům státní správy s nepoměrně větším odborným zázemím. Při rozhodování o odmítnutí žádosti o informace se tak například povinný subjekt nemůže spokojit s pouhým odkazem na zákonné ustanovení. Dle typu povinného subjektu (zejména u vzpomínaných malých územních samospráv) však lze přirozeně předpokládat jisté limity, ačkoliv minimálně elementární a argumentačně podložená přezkoumatelná úvaha o naplnění podmínky nezbytnosti omezení jednoho z konkurujících základních práv by měla být vždy v odůvodnění vydávaného rozhodnutí obsažena. Na tomto místě je třeba poukázat na nezastupitelnou úlohu Ministerstva vnitra jako garanta informačního zákona a jeho metodické výstupy [viz Dokumenty ODK - Ministerstvo vnitra České republiky (mvcr.cz)], které, ačkoliv jsou určeny primárně územním samosprávám, mohou velmi usnadnit činnost kteréhokoliv povinného subjektu.
55. Z pohledu kontroly norem je nicméně podstatné, že z citované judikatury zdejšího soudu, ale také z judikatury soudů správních je možno dovodit ústavně konformní výklad napadeného ustanovení. V tomto se Ústavní soud se soudem městským názorově rozchází, a to je důvodem, proč nemohl jeho návrhu vyhovět. Jak připomenul navrhovatel, Ústavní soud je omezen principem přednosti ústavně konformní interpretace před derogací a principem minimalizace zásahu do pravomoci jiných orgánů veřejné moci, ke kterým se přihlásil v řadě svých rozhodnutí [např. sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS-st. 6/98 (ST 6/10 SbNU 254), sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/98 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/99 (N 93/14 SbNU 263; 192/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/99 (N 150/16 SbNU 115; 290/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 41/02 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 92/06 a sp. zn. Pl. ÚS 10/16 (N 83/85 SbNU 439; 182/2017 Sb.)]. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je tak třeba v každém případě použít pouze takový výklad, který respektuje ústavní principy (je-li takový výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve tehdy, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla ústavnost porušena.
56. Zrušením napadeného ustanovení by nadto Ústavní soud de facto potvrdil postup správních orgánů a jejich výklad, že za dané situace nebylo možno postupovat jinak než požadované informace žadateli odepřít. Zcela by se tak změnil dosavadní náhled na zákonné výluky z informační povinnosti, zejména jejich výklad a nároky na povinné subjekty při jejich aplikaci. Nepřipustil-li by nyní Ústavní soud jejich ústavně souladný výklad, znamenalo by to propříště, že bude třeba zákonné výluky bezvýjimečně akceptovat, a to až do okamžiku, než budou prohlášeny za neústavní.
57. Ústavní soud proto uzavírá, že zákonné omezení informační povinnosti nemůže být bez dalšího konečné, jak o tom ostatně svědčí již zavedená praxe či dostupná judikatura správních soudů. Obdobným způsobem tak byl například překonán zákaz poskytování informací o probíhajícím trestním řízení [§ 11 odst. 4 písm. a) InfZ], Lze vzpomenout například judikaturu Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 1. 12. 2010 sp. zn. 1 As 44/2010 uvedl, že povinné subjekty neposkytnou informace o probíhajícím trestním řízení pouze poté, co zváží, nakolik je důvod neposkytnutí informace vskutku ospravedlněn naléhavou společenskou potřebou. Obdobně v rozsudku ze dne 5. 6. 2019 sp. zn. 3 As 101/2019 zaznělo, že informace o probíhajícím trestním řízení podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím není z poskytování zcela vyloučena. Povinný subjekt (potažmo následně soud) musí nejprve zvážit, zda zpřístupnění informace o probíhajícím trestním řízení bude mít na jeho průběh negativní dopad.
58. Zákonné výluky sice budou zpravidla korespondovat s důvody omezení práva na informace vyplývajícími z čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy, ovšem nemusí tomu tak být vždy. Ústavním soudem popsaný postup povinných subjektů při jejich aplikaci a ústavně souladný výklad takové normy (viz zejména body 46 až 52) pak právě i v těchto případech garantují, že sám zákonodárce nebude mít možnost účelově do práva na informace prostřednictvím zákonné úpravy zasáhnout a vyprázdnit je. Na druhou stranu není nezbytné každé takové omezení práva na informace, s ohledem na popsaný postup, explicitně derogovat, nelze však vyloučit, že se některá z nich mohou stát obsoletními.