I.
Vymezení předmětu řízení o ústavní stížnosti
1. Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 12. 7. 2022, stěžovatel Dalibor Pavlát navrhl zrušení rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ze dne 21. 4. 2022 č. j. 30 Co 118/2022-96 v části, kterou bylo rozhodnuto o potvrzení rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 2 (dále jen "obvodní soud") ze dne 6. 1. 2022 č. j. 47 C 222/2021-72 zamítajícího jeho žalobu o zaplacení náhrady nemajetkové újmy, z důvodu tvrzeného porušení jeho základních práv a svobod zaručených v čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Řízení o ústavní stížnosti je vedeno pod sp. zn. II. ÚS 1877/22.
2. Stěžovatel je starostou obce P. a byl jím i v období před 31. 12. 2020, kdy byla účinná úprava evidence oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech a závazcích podle § 13 až 14c zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění účinném od 30. 6. 2018, (dále jen "zákon o střetu zájmů"), tedy po nabytí účinnosti novel provedených zákonem č. 14/2017 Sb. a zákonem č. 112/2018 Sb. Jako veřejný funkcionář podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů byl stěžovatel povinen podat oznámení o jiných vykonávaných činnostech, oznámení o majetku, který vlastnil ke dni předcházejícímu zahájení výkonu funkce, a majetku nabytému v průběhu výkonu funkce a oznámení o příjmech, darech a závazcích. Podle § 13 odst. 2 zákona o střetu zájmů se tato oznámení ukládala do registru oznámení o činnostech, oznámení o majetku a oznámení o příjmech a závazcích (dále jen "registr oznámení"), v němž byla podle § 13 odst. 3 vět první a druhé zákona o střetu zájmů zpřístupněna každému bezplatně prostřednictvím veřejné datové sítě bez předchozí žádosti v rozsahu informací stanovených v § 14b odst. 1 písm. c) zákona o střetu zájmů.
3. Nálezem Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 38/17 (N 22/98 SbNU 257; 149/2020 Sb.; všechna v tomto stanovisku odkazovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) byl zrušen § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, který vymezoval rozsah nahlížení do registru oznámení pro veřejné funkcionáře uvedené v § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů, uplynutím dne 31. 12. 2020. Ústavní soud v tomto nálezu uvedl, že povinnost podávat oznámení v rozsahu vymezeném zákonem o střetu zájmů není sama o sobě neústavní a představuje přiměřený zásah do práva na soukromí také u veřejných funkcionářů podle § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů (včetně neuvolněných funkcionářů malých obcí). Současně však zdůraznil, že následné "automatické" zveřejnění těchto informací prostřednictvím internetu bez jakékoli žádosti třetí osoby již neobstojí v testu přiměřenosti. Důvod zrušení uvedené zákonné úpravy spočíval, stručně řečeno, v tom, že možnost anonymního nahlížení do registru oznámení prostřednictvím veřejné datové sítě, a nikoli nahlížení na žádost, která by obsahovala identifikační údaje o žadateli, neposkytuje dostatečnou záruku proti zneužití takto získaných údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů, a je v rozporu se základním právem na ochranu před neoprávněným zveřejňováním osobních údajů zaručeným v čl. 10 odst. 3 Listiny. Ústavní soud odůvodnil odklad vykonatelnosti nálezu tak, že měl vytvořit "zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná". V této souvislosti dále uvedl, že neústavnost byla shledána "výhradně v neanonymním a zcela nediferencovaném elektronickém zpřístupnění majetkových oznámení u všech 'politiků', nikoliv v rozsahu poskytovaných informací", neboť "z hlediska práva na informační sebeurčení není dán žádný přesvědčivý důvod pro rozlišení mezi jednotlivými skupinami veřejných funkcionářů" podle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů (bod 158 citovaného nálezu).
4. Přestože byl nález sp. zn. Pl. ÚS 38/17 vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 8. 4. 2020, s ohledem na odklad vykonatelnosti byl i poté ve stejném rozsahu každému zachován přístup k informacím o jednotlivých veřejných funkcionářích. Ministerstvo spravedlnosti (dále též jen "ministerstvo") teprve 6. 11. 2022 omezilo tento přístup, a to v reakci na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020 č. j. 9 As 173/2020-32. Právě v možnosti anonymně nahlížet do registru oznámení, která byla důvodem neústavnosti § 14b odst. 1 písm. a) až c) zákona o střetu zájmů, spatřuje stěžovatel porušení svého práva na ochranu soukromí. Žalobou proti České republice - Ministerstvu spravedlnosti se proto domáhal omluvy a zaplacení částky 30 000 Kč s příslušenstvím jako náhrady nemateriální újmy. Tato žaloba byla zamítnuta rozsudkem obvodního soudu ze dne 6. 1. 2022 č. j. 47 C 222/2021-72, jenž byl následně potvrzen napadeným rozsudkem městského soudu ze dne 21. 4. 2022 č. j. 30 Co 118/2022-96.
5. Obvodní soud dospěl k závěru, že ministerstvo se zpřístupněním oznámení stěžovatele nedopustilo nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb., (dále jen "zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci"). Ministerstvu nelze vytýkat, že postupovalo podle platného a účinného právního předpisu. Správní orgán na rozdíl od soudu nemůže podat k Ústavnímu soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a je vázán zákonem. V období před vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů si ministerstvo nemohlo samo posoudit ústavnost předmětné zákonné úpravy. V období po vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů do 6. 11. 2020 již ministerstvo vědomost o neústavnosti mělo, s ohledem na odklad vykonatelnosti ale mohlo nadále postupovat dosavadním způsobem. Důvod odkladu vykonatelnosti spočíval právě v tom, aby veřejnosti nebyl zcela odepřen přístup k tomuto mechanismu veřejné kontroly do doby přijetí nové zákonné úpravy. Postupovalo-li ministerstvo až do 6. 11. 2020 podle účinné, i když Ústavním soudem již deklarované neústavní právní úpravy, zasahovalo tím sice do ústavně zaručeného práva stěžovatele na soukromí ve vertikálních vztazích (stát-žalobce), avšak ve vztazích horizontálních (žalobce-veřejnost) naplňovalo hlavní cíl zákona, kterým je kontrola veřejnosti.
6. Ve svém posouzení obvodní soud zohlednil také judikaturu přiznávající zpětné účinky nálezům Ústavního soudu vyhlášeným ve Sbírce zákonů, které mají odloženou vykonatelnost. Z jejích závěrů vyšel i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 As 173/2020, v němž dovodil, že deklarovaná neústavnost zákonné úpravy zpřístupňování oznámení v registru oznámení brání uložení správní sankce. Podle obvodního soudu je zásadní rozdíl mezi výkladem, kdy soud z důvodu absence společenské škodlivosti upustí od sankce vynucující povinnost vedoucí k porušení základních práv a svobod, a výkladem, podle kterého by byl postup správního orgánu podle zrušené právní úpravy ode dne vyhlášení zrušovacího nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů nesprávným úředním postupem zakládajícím odpovědnost státu za škodu, ačkoli jeho vykonatelnost byla odložena. Ústavní soud v daném případě sám projevil vůli, aby stávající úprava ještě po určitou dobu platila.
7. Závěrem obvodní soud zdůraznil, že i po nálezu Ústavního soudu platí, že údaje podle zákona o střetu zájmů se navzdory odlišnému způsobu poskytování (tj. zda anonymně nebo adresně) mají dostat každému, kdo o ně požádá. Míra intenzity zásahu ve spojení s klíčovým významem podaných oznámení nepostačuje k závěru, že stát odpovídá pro porušení práva na soukromí a práva na informační sebeurčení za nemateriální újmu, která měla žalobci v souvislosti s postupem ministerstva podle účinného právního předpisu vzniknout. Stěžovatel sice nespojuje svou újmu s přijetím neústavního zákona, právě přijetí tohoto zákona je však primární příčinou vzniku jeho újmy, neboť bez toho by ministerstvo plošné zveřejnění jeho oznámení neprovádělo a nevznikla by mu žádná újma. Podle obvodního soudu ministerstvo za proces normotvorby neodpovídá, a proto zde absentuje i příčinná souvislost s dovozovanou újmou stěžovatele.
8. Krajský soud se v napadeném rozsudku ztotožnil s právními závěry obvodního soudu o neexistenci odpovědnostního titulu. V postupu ministerstva nebylo možné spatřovat nesprávný úřední postup. V tomto ohledu poukázal na závěry stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 14. 12. 2010 sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.), podle nichž "státní orgány nic neopravňuje k tomu, aby ve svém rozhodování uplatňovaly právní důsledky zrušovacích nálezů Ústavního soudu ještě před tím, než se tyto nálezy staly vykonatelnými". Ministerstvo jako orgán státní správy má v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy povinnost při své činnosti postupovat v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a není oprávněno posuzovat soulad právních předpisů s Ústavou, neboť tímto orgánem je ve smyslu čl. 83 Ústavy výlučně Ústavní soud. Nesprávného úředního postupu by se ministerstvo naopak dopustilo tím, že by nepostupovalo podle zákona o střetu zájmů a veřejnými funkcionáři oznámené informace by veřejnosti bez žádosti nezpřístupnilo. Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že dne 6. 11. 2020 začalo ministerstvo poskytovat informace v omezeném rozsahu. Předmětem posouzení je totiž skutečnost, zda bylo oprávněno oznámení zveřejňovat způsobem dosavadním, což do 31. 12. 2020 možné bylo.
9. Postup ministerstva byl podle krajského soudu správný i z hlediska účelu, k jehož dosažení směřoval. Hlavním účelem zákona o střetu zájmů je veřejná kontrola nad transparentním výkonem veřejné správy, konkrétně vyloučení možnosti zneužití mocenského postavení v soukromém zájmu, jakož i zajištění důvěry veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci. Dalším cílem zákona je kontrola obsahu podaných oznámení evidenčním orgánem. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 shledal neústavním pouze způsob, jakým byla zveřejněna shromážděná data. Samotné oznámení ale nelze shledat nepřiměřeným prostředkem, neboť při vstupu do veřejné funkce lze počítat s určitými omezeními. Míra intenzity stěžovatelem namítaného zásahu je značně limitována mírou odpovědnosti každého veřejného funkcionáře za výkon jeho funkce, které odpovídá kontrola jeho majetkových poměrů veřejností. Lze tak od něj očekávat vyšší míru odolnosti při zásahu do jeho práva na soukromí plošným zveřejňováním citlivých údajů z jeho soukromí při naplnění účelu zákona o střetu zájmů. Míra intenzity zásahu v porovnání s účelem a cílem, které podaná oznámení sledují, nepostačuje pro závěr, že stát odpovídá z důvodu porušení práva na soukromí zaručeného v čl. 7 odst. 1 Listiny a práva na informační sebeurčení zaručeného v čl. 10 odst. 3 Listiny za nemateriální újmu, která stěžovateli v souvislosti s postupem ministerstva podle právního předpisu účinného v rozhodném období vznikla.
10. Odpovědnost státu by podle krajského soudu přicházela v úvahu, byla-li by při činnosti spojené s výkonem pravomocí orgánu veřejné moci nebo v důsledku ní porušena pravidla předepsaná právními předpisy pro počínání ministerstva, což se ale nestalo. Stát neodpovídá za to, že byl přijat zákon, který byl posléze shledán neústavním, tedy za legislativní činnost, jež není úředním postupem ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.
11. Stěžovatel v ústavní stížnosti zdůrazňuje, že ministerstvo, které umožnilo anonymně nahlížet do registru oznámení, porušilo jeho základní práva zaručená v čl. 7 a čl. 10 odst. 3 Listiny. Namítá přitom, že obecné soudy vyložily odklad vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 způsobem, který vyprazdňuje obsah ústavně zaručených základních práv a svobod a podřizuje je bez dalšího zákonné úpravě. Podle stěžovatele byla vykonatelnost nálezu odložena právě z toho důvodu, aby Parlament nahradil neústavní úpravu ve lhůtě stanovené Ústavním soudem, a nikoli, aby jiné orgány státu mohly porušovat ústavně zaručená základní práva a svobody až do posledního dne odložené vykonatelnosti. Stát musí nést odpovědnost, rozhodne-li se dotčený jednotlivec dovolat svého ústavně zaručeného práva i přes výslovnou zákonnou úpravu. Pojem "nesprávný úřední postup" by měl zahrnovat také případy, které v době vzniku újmy mohou být v souladu s pravidly. Protože tento postup zapříčinil vznik škody nebo nemajetkové újmy, je třeba jej mít podle jeho následku objektivně za nesprávný.