A) K čl. 11 odst. 4 Listiny
135. Pro posouzení aplikovatelnosti čl. 11 odst. 4 Listiny na režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona je stěžejní vymezení pojmu "nucené omezení vlastnického práva" tak, jak byl vymezen výše v části V.1.A) tohoto nálezu. Pro vymezení tohoto pojmu a jeho limitů je nutno se zabývat vztahem čl. 11 odst. 3 Listiny a čl. 11 odst. 4 Listiny. Jak bylo připomenuto výše v bodě 123, čl. 11 odst. 3 Listiny, zejména jeho věty druhá a třetí, připouští ústavně konformní omezení vlastnického práva a jeho výkonu v souvislosti s oprávněnými zájmy druhých a s jinými právem chráněnými zájmy, přičemž Listina ani jiná součást ústavního pořádku nestanoví, že by za ně měla být poskytována vlastníkům nějaká náhrada.
136. Právní řád předvídá celou řadu situací, v nichž veřejnoprávní či soukromoprávní regulace fakticky vlastníka při výkonu jeho vlastnického práva omezuje bez nutnosti vlastníkovi toto omezení kompenzovat dle čl. 11 odst. 4 Listiny. Jak již bylo rovněž připomenuto výše v bodě 127, z hlediska rozsahu ochrany poskytované čl. 11 odst. 1 Listiny, tj. zda je součástí této ochrany i náhrada dle čl. 11 odst. 4 Listiny, či nikoliv, je podstatný rozdíl mezi tím, zda určitý zásah státu přímo směřuje proti konkrétní věci a bezprostředně omezuje výkon vlastnického práva k ní (např. její odnětí dle krizového zákona pro potřeby zvládnutí mimořádné situace), a tím, zda omezení jiného základního práva vede k tomu, že vlastník je nepřímo omezen v možnostech výkonu svého vlastnického práva.
137. Ve shodě s judikaturou připomenutou výše v části V.1.A) tohoto nálezu tak za "nucené omezení vlastnického práva" dle čl. 11 odst. 4 Listiny mimořádná opatření uvedená v § 9 odst. 1 pandemického zákona považovat nelze, a tedy režim náhrady škody dle § 9 pandemického zákona nelze vnímat jako zákonnou konkretizaci pojmu "náhrada" dle stejného ustanovení.
138. Ústavní soud k tomu předesílá, že pro posouzení ústavní konformity těchto ustanovení tak z hlediska obsahu mimořádných opatření, na něž jsou navázána, postačuje, že zpravidla nesměřují vůči konkrétním věcem či vlastníkům, ale představují široký právní rámec řízení pandemie, dalece se vymykající svým rozsahem i obecností shora nastíněné podmínce použití čl. 11 odst. 4 Listiny. To platí pro všechna mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona. K vlastnímu přezkumu ústavnosti napadené úpravy některých mimořádných opatření dle § 2 odst. 2 písm. a) až f) pandemického zákona srov. níže část VI tohoto nálezu. I tam, kde uvedená mimořádná opatření výjimečně upravují provoz např. konkrétního závodu či provozovny (např. konkrétního obchodního centra), nejde v případě § 9 odst. 1 pandemického zákona o náhradu za nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, jak bude rozvedeno níže (viz zejména bod 148).
139. Jinými slovy, regulace omezení vlastnického práva připadající v úvahu u mimořádných opatření, na něž odkazuje § 9 odst. 1 pandemického zákona, je tak široká a abstraktní, že u ní nejčastěji bude dominovat povaha obecné limitace výkonu vlastnického práva nad omezením konkrétních vlastníků konkrétních věcí či jejich skupin. Lze na ni tedy aplikovat toliko ochranu vlastnického práva dle čl. 11 odst. 3 Listiny, nikoliv čl. 11 odst. 4 Listiny.
140. Druhým samostatným důvodem vzdalujícím režim náhrady dle § 9 pandemického zákona dosahu čl. 11 odst. 4 Listiny je specifická povaha nynější pandemické krize, která je bez přehánění v moderních dějinách České republiky bezprecedentní co do rozsahu i dopadů. Tomu je třeba přiznat značnou váhu při posouzení ústavněprávních mezí pro koncepci veřejné moci při zvládání této krize a odstraňování jejích následků. Navrhovatelčina teze, že pro rozsah náhrady nesmí být relevantní ani šíře okruhu osob, jimž na ni vznikne nárok, ani dopady na státní rozpočet, se naopak nese v duchu zásady iustitia fiat, pereat mundus. Ani na stát však nelze klást vyšší nároky, než jaké je vůbec schopen plnit. Kdyby dal Ústavní soud navrhovatelce v tomto aspektu za pravdu, připustil by, že i kdyby stát při řešení mimořádných situací či mimořádných stavů postupoval v mezích svých pravomocí a v plném souladu s principy demokratického právního státu, přece by byl odpovědný za jakoukoliv škodu, která v důsledku jeho postupu secundum et intra constitutionem ac legem vznikla kterémukoliv jednotlivci bez ohledu na rozsah, a to i kdyby náhrada nebyla v reálných možnostech státu.
141. Lze si snadno představit nemožnost unesení této povinnosti státem např. v tragickém scénáři prohraného válečného konfliktu, který stát nevyvolal a v němž neměl vojensky ani diplomaticky šanci uspět, který postihl celé území státu a značně negativně se projevil na jeho ekonomické i sociální struktuře, v němž by masově jednotlivci uplatňovali náhradu škody způsobené nepřítelem na jejich majetku, jakož i náhradu za újmu vzniklou úmrtím osob blízkých, které zemřely při vojenských zásazích nepřítele. Válkou ochromený a vyčerpaný stát by splnění takových požadavků reálně ani nebyl schopen.
142. Současnou pandemickou krizi jistě nelze s tímto scénářem srovnávat, dobře však ilustruje skutečnost, že všeobecná odpovědnost státu za újmu vzniklou mimořádným stavem, která by na něj kladla neúnosné břemeno, by mohla být nejen nesplnitelná, přičemž ani stát se nemůže zavázat k nemožnému, ale i kdyby obtížně splnitelná byla, taková nepřiměřeně zatěžující povinnost státu by také vedla k tzv. mrazicímu účinku na plnění jeho dalších funkcí, včetně ochrany jiných ústavně zaručených základních lidských práv či svobod [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2019 sp. zn. IV. ÚS 2287/18 (N 170/96 SbNU 184)], tedy funkcí, které je stát výslovně ústavním pořádkem zavázán zajišťovat. Stát na plnění těchto funkcí nemůže rezignovat jednorázovým vyhověním požadavku na všeobecnou reparaci následků mimořádné události, který, jak již bylo uvedeno, výslovně na úrovni ústavního pořádku zakotven není.
143. Ačkoliv současnou krizi vyplývající z pandemie nelze obecně považovat za srovnatelnou s válečným stavem, i zde platí, že v kvalifikovaně krizových situacích je naopak třeba zvýšeného důrazu na solidaritu mezi jednotlivci a státem, jak ostatně Ústavní soud vyzdvihl již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/20, neboť v nich jasně vysvítá propojení a vzájemná podmíněnost ekonomických poměrů jednotlivců a ekonomických možností státu. Je-li takovou tragickou událostí celostátního rozsahu, jakou je válečný stav, silná přírodní katastrofa velkých rozměrů či celosvětová pandemie, jakou svět zažívá v posledních dvou letech, citelně zasažena ekonomická sféra v soukromém sektoru a veřejný sektor se současně musí potýkat s objemnými nečekanými výdaji na zvládání takové mimořádné situace, je výrazně negativně ovlivněna příjmová i výdajová stránka veřejných rozpočtů, a nutně tak vzniká potřeba distribuovat ekonomická břemena, která z této mimořádné situace vznikla.
144. Tato distribuce je však v prvé řadě otázkou politickou a jediné její ústavně souladné řešení nemůže spočívat v plné kompenzaci újem způsobených mimořádnou událostí na bázi ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva. Vzhledem k silné závislosti příjmů veřejných rozpočtů na ekonomickém výkonu soukromého sektoru by totiž takové řešení v konečném důsledku stejně znamenalo, že na břemeni státu k vyplacení takových náhrad by se v drtivé míře podíleli jednotlivci prostřednictvím plateb do veřejných rozpočtů.
145. Bez povšimnutí nelze ponechat ani to, že argumentace navrhovatelky zůstává poněkud krátkozraká k realitě pandemie, tvrdí-li, že tím, kdo rozhoduje o počtu osob zasažených mimořádnými opatřeními i o jejich délce, je veřejná moc. Veřejná moc totiž rozhoduje pouze o tom, jak bude na vývoj pandemie reagovat, a může tak činit více či méně úspěšně, šetrně k právům jednotlivců, obezřetně, razantně atd., což však nijak nesmývá reakční charakter tohoto přístupu, jehož primárním a rozhodujícím určovatelem je vývoj pandemie, který veřejná moc i při hypoteticky optimální reakci může ovlivňovat jen do určité míry.
146. Tím se současně vyvrací i navrhovatelčin argument o legitimním očekávání jednotlivců na rozmožení svého majetku. Jestliže celosvětově probíhá krize nebývalých rozměrů, jejíž další vývoj je jen obtížně předvídatelný, nemůže nikomu bez dalšího vzniknout legitimní očekávání, že jeho život včetně ekonomických aktivit a jejich výsledků zůstane stejný, či že se bude dokonce rozvíjet.
147. Ústavní soud připomíná, že stát nenese přímou právní odpovědnost za výkon veřejné moci, odehrává-li se secundum et intra constitutionem ac legem ani v případech, kdy jde o výkon veřejné moci, jehož podoba závisí v převážné míře na politické vůli zákonodárce (např. konstrukce a výše daní, zákaz kouření na určitých místech atd.), a jednotlivec, kterého tento výkon postihne, nemůže úspěšně před Ústavním soudem argumentovat tím, že danou záležitost bylo možno řešit i jiným způsobem, pro něj méně omezujícím. O to méně ji může nést v případě takového výkonu veřejné moci v mezích ústavnosti a zákonnosti, který reaguje na okolnosti vyšší moci, na něž veřejná moc reagovat musí, a u nějž jsou možnosti této reakce do značné míry omezené a předurčené podobou této vyšší moci. S tím musí být srozuměn i každý jednotlivec pod jeho mocí.
148. Rovněž je třeba poznamenat, že napadená ustanovení upravují toliko náhradu škody, která vznikla v přímé souvislosti s těmito mimořádnými opatřeními, nikoliv náhradu za omezení vlastnického práva, která s sebou tato mimořádná opatření nesou. Tyto dva typy náhrad přitom nelze zaměňovat, ostatně důsledně je rozlišuje i krizový zákon, na nějž se navrhovatelka sama odvolává. Ten v § 35 zakotvuje náhradu za omezení vlastnického práva, užívacího práva, poskytnutí věcného prostředku atd. a v § 36 náhradu škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními dle krizového zákona. Pandemický zákon úpravu náhrady za omezení vlastnického práva ani užívacího práva neobsahuje.
149. Mají-li mimořádná opatření dle § 2 pandemického zákona i dle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví za následek omezení vlastnického práva, nelze toto omezení samo o sobě (tj. to, že vlastník nemohl po nějakou dobu vykonávat právní panství nad věcí tak, jak by si přál) považovat za škodu vzniklou v přímé souvislosti s těmito opatřeními, k tomu totiž nadto musí reálně vlastníkovi i vzniknout škoda, např. poškozením věci orgány veřejné moci při provádění tohoto mimořádného opatření, zanedbáním údržby, v níž vlastníkovi takové mimořádné opatření brání, atd.
150. Dovolává-li se navrhovatelka toho, že v případě věcí určených k podnikání jde o zjevné omezení vlastnického práva, je-li podnikatelská činnost omezena, neboť tyto věci slouží k využití zákazníky oprávněného držitele při výkonu jeho podnikatelské činnosti, pak navrhovatelce uniká podstata ochrany vlastnického práva dle čl. 11 Listiny a jeho vztah k právu podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ochranu vlastnického práva nelze v demokratickém právním státě rozlišovat a odstupňovat podle různých druhů či účelů vlastnictví, jak bylo typické pro ústavní úpravu platnou do 22. 4. 1990 (srov. čl. 7 odst. 1 a 2 Ústavy Československé federativní republiky, ve znění ústavního zákona č. 100/1990 Sb.), a ochrana vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny se musí vždy omezovat toliko na posouzení restrikcí abstraktních kategorií složek vlastnického práva (ius possidendi, ius utendi et fruendi, ius disponendi, ius abutendi), nikoliv na jejich konkrétní dopady v jednotlivých případech, neboť tím by byly porušeny požadavky rovnosti (např. by tím bylo připuštěno, aby jako relevantní faktor při rozhodování ve prospěch vyvlastnění byla brána skutečnost, že konkrétní vlastník má ve svém majetku vícero nemovitostí, že danou konkrétní nemovitost používá pouze příležitostně k rekreaci, že její hodnota je ve vztahu k jeho celkovému majetku zanedbatelná atd.).
151. Nelze rovněž připustit, že ochrana vlastnického práva k věcem užívaným k podnikání se aktivuje jenom tím, že podnikání je určitým způsobem omezeno. Obecná regulace dopadající na určitý způsob nakládání s věcí se nevymyká režimu čl. 11 odst. 3 Listiny a v dobách klidu připouští za určitých okolností ústavní pořádek omezení, které je objektivně ve vztahu k účelu dané věci velmi silné, přesto ve veřejném zájmu nezbytné. Příkladem může být i vládou poukazované omezení vlastnického práva ke střelné zbrani v režimu zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, který vlastníky střelných zbraní značně limituje v tom, jak mohou s těmito věcmi nakládat (např. že střílet z nich mohou zpravidla jen na střelnici, nesmí je zásadně nosit viditelně atd.). I takové omezení by v navrhovatelčině logice v zásadě excesivně omezovalo samotnou podstatu vlastnického práva ke střelné zbrani, neboť u takové věci, jejímž účelem je střelba, v podstatě zakazuje střelbu jinde než na střelnici, a tedy i takové omezení by mělo zakládat právo na náhradu dle čl. 11 odst. 4 Listiny, což je nonsens.
152. Právo podnikat přitom není jediným ústavně zaručeným základním právem, které je pravidelně vázáno na vlastnictví nebo jiný právní vztah k věci. Naopak, drtivá většina ústavně zaručených základních práv a svobod je v moderní společnosti navázána na užívání určitých věcí (dopravní prostředky u svobody pohybu, nemovitosti u nedotknutelnosti obydlí, výpočetní technika u svobody projevu, práva na informace nebo u listovního tajemství, kultovní předměty u práva na svobodný projev náboženství atd.). Ze zásahu do vlastnického práva tak nelze "automaticky" vyvozovat i zásah do těchto dalších ústavně zaručených základních práv nebo svobod jenom proto, že daná věc byla určena k užívání při jejich realizaci.
153. V nynější věci by tak při převzetí navrhovatelčiny argumentace ad absurdum z důvodu rovnosti ochrany vlastnického práva muselo stejné porušení vlastnického práva být konstatováno i ve vztahu k "nepodnikatelským" věcem, např. běžnému vybavení domácnosti z toho důvodu, že omezení svobody pohybu a pobytu bránilo jeho vlastníkům v přijímání návštěv a k užívání věcí k hoštění návštěv určených, nebo sportovního vybavení tělovýchovného spolku, který ze stejného důvodu nemohl provozovat svoji činnost, atd. Jelikož si lze představit napojení prakticky jakékoliv věci na některé ústavně zaručené základní lidské právo či svobodu, připuštěním této argumentace by veřejná moc v podstatě pozbyla jakoukoliv možnost regulovat aktivity jednotlivců za účelem prevence šíření pandemie.
154. Ústavní soud tedy shrnuje, že na náhradu škody dle § 9 pandemického zákona se čl. 11 odst. 4 Listiny nevztahuje, a tedy nelze na ni klást požadavky z něj plynoucí. Náhrada škody dle § 9 pandemického zákona není náhradou za omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny.