IX.
Právní hodnocení Ústavního soudu
49. Napadené ustanovení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství stanoví, že v případě, že v řízení vyjde na základě stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby, které obsahuje utajované informace, najevo, že žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví, nebo majetkové hodnoty, v odůvodnění rozhodnutí se pouze uvede, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, přičemž tato stanoviska se nestávají součástí spisu.
50. Podle důvodové zprávy k zákonu o státním občanství napadené ustanovení umožňuje Ministerstvu vnitra vyžádání podkladů k posouzení, zda žadatel neohrožuje důležité státní zájmy a nepředstavuje pro Českou republiku bezpečnostní riziko. Z důvodové zprávy se dále podává, že uvedený postup slouží výlučně ochraně základních bezpečnostních zájmů státu a jako takový představuje legitimní a přiměřené omezení; "nelze připustit, aby se žadatel, jehož působení ohrožuje základní bezpečnostní zájmy státu, mohl seznamovat s obsahem stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby, když takový postup by mohl vážně ohrozit operativně pátrací úkony Policie České republiky a zpravodajských služeb a v důsledku lidské životy. Z hlediska ochrany uvedených zájmů nelze stanoviska Policie České republiky nebo zpravodajské služby, resp. informace v těchto stanoviscích uvedené, v řízení o udělení státního občanství (a případně i v následném rozkladu) detailně zmiňovat nebo odkazovat na tyto informace v odůvodněních rozhodnutí, kdy bude žádost zamítnuta z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, ochrany jeho svrchovanosti a územní celistvosti, demokratických základů a ochrany životů, zdraví a majetkových hodnot, neboť uvedení takových skutečností v odůvodnění rozhodnutí by mělo za následek prozrazení utajovaných informací, jež jsou v těchto stanoviscích obsaženy, což by bylo z hlediska bezpečnosti státu krajně nežádoucí. V těchto případech ministerstvo pouze uvede, že žádost byla zamítnuta právě z těchto důvodů, což zajistí, aby odůvodnění rozhodnutí obsahovalo alespoň základní informaci o tom, co bylo důvodem pro zamítnutí žádosti" (důvodová zpráva k zákonu o státním občanství).
51. Navrhovatel ke svému tvrzení o protiústavnosti § 22 odst. 3 zákona o státním občanství ve svém návrhu uvádí, že vědomě v žádném případě bezpečnost státu nenarušuje, avšak nemá možnost se proti postupu podle napadeného ustanovení účinně bránit, neboť je opomíjeno jeho právo na sdělení důvodů rozhodnutí.
52. Z judikatury Ústavního soudu, na kterou vláda ve svém vyjádření poukazuje, vyplývá, že v případech, kdy státoobčanský vztah nevzniká ex lege, ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu (a tak tomu je i v případě navrhovatele), má stát nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádná základní práva. Jinak řečeno, není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl porušit tím, že cizinci státní občanství svým rozhodnutím neudělí (usnesení ze dne 8. 3. 2000 sp. zn. IV. ÚS 586/99 nebo usnesení ze dne 17. 5. 2007 sp. zn. II. ÚS 624/06). Z uvedeného však nelze dovozovat, že není nezbytné klást na odůvodnění rozhodnutí ve věci nabytí státního občanství - které má být podle čl. 11 Evropské úmluvy o státním občanství vždy součástí takového rozhodnutí - kritéria vyplývající z dosavadní judikatury Ústavního soudu.
53. Podle judikatury Ústavního soudu se právo na odůvodnění rozhodnutí a zákaz svévole orgánů veřejné moci vztahují k právu na spravedlivý proces, garantovanému v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a jsou v obecné rovině odvoditelné z kautel právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy České republiky [např. nález sp. zn. III. ÚS 84/94 ze dne 20. 6. 1995 (N 34/3 SbNU 257), nález sp. zn. I. ÚS 50/03 ze dne 13. 6. 2006 (N 120/41 SbNU 499) nebo nález sp. zn. III. ÚS 258/99 ze dne 21. 10. 1999 (N 148/16 SbNU 99)], v němž je nepřípustné, aby se stát dopouštěl autoritativních zásahů do právní sféry jednotlivce bez toho, aniž by tento zásah odůvodnil, resp. bez toho, aniž by jednotlivce seznámil s jeho logickým a spravedlnosti odpovídajícím právním základem (srov. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kolektiv. Listina základních práv a svobod: Komentář. Wolters Kluwer, 2012, k čl. 36, a Svoboda, P. Ústavní základy správního řízení v České republice: právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha: Linde, 2007, s. 326). Jak Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůraznil, jedním z principů představujících součást práva na řádný proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a vylučujících libovůli při rozhodování je nezbytná návaznost mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, vyjádřená v odůvodnění rozhodnutí orgánu veřejné moci [srov. např. nález ze dne 30. 11. 1995 sp. zn. III. ÚS 166/95 (N 79/4 SbNU 255)].
54. Odborná literatura k odůvodnění rozhodnutí správního orgánu dále uvádí, že "představuje odraz práva být slyšen, které zakládá povinnost správního orgánu zajistit účastníkům v řízení nezbytná procesní práva. Odůvodnění pak má být mimo jiné dokladem toho, jak byla v rámci řízení zmíněná práva účastníkům zajištěna, a stává se jedním ze základních práv účastníka řízení ... Základním kritériem ve vztahu k odůvodnění zůstává celková přesvědčivost rozhodnutí, neboť slouží požadavku důvěryhodnosti veřejné správy. Bez transparentnosti, respektive možnosti poznání motivů rozhodnutí, lze obtížně uvažovat o dobré správě ve vztahu ke 'spravovaným' adresátům a obecně spravedlnosti rozhodnutí" (Skulová, S., Hejč, D. a Bražina, R. Odůvodnění správního rozhodnutí: revitalizace institutu s dlouhou tradicí. Právník č. 10/2016, str. 899, 906).
55. Oproti uvedenému zájmu jednotlivce být zpraven o tom, které důvody vedly k přijetí rozhodnutí orgánu veřejné moci, však v daném případě stojí shora uvedený bezpečnostní zájem státu, výslovně vyjádřený v čl. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky, podle kterého je zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot základní povinností státu. Bezpečnostní zájem státu je rovněž Ústavou České republiky chráněnou hodnotou [ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky; srov. nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.)]. Tento státní zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité omezení právní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu představuje společenskou smlouvu, založenou na minimálním hodnotovém a institucionálním konsensu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399, 407; 30/1998 Sb.)], lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci; k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji. Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností.
56. Ve světle shora uvedeného proto nelze na jedné straně připustit absolutní a bezvýjimečný zákonný zákaz uvádění jakýchkoliv důvodů rozhodnutí orgánu veřejné moci, na straně druhé je však nutné reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných skutečností, a je proto z tohoto hlediska přípustné omezení v podobě zákonného zákazu uvádět takové důvody, jejichž zveřejnění by takový zájem ohrožovalo. Ústavní soud proto musí posoudit, zda jsou, se zřetelem na tyto úvahy, zájem žadatele o udělení státního občanství a bezpečnostní zájem státu v napadené právní úpravě ústavně konformním způsobem reflektovány, resp. zda jsou vzájemně vyváženy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).
57. Ústavní soud v souvislosti s posouzením ústavnosti napadeného ustanovení připomíná, že již v minulosti se obdobnou věcí zabýval, když zrušil ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., o utajovaných skutečnostech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, které ukládalo Národnímu bezpečnostnímu úřadu, aby dotčené osobě nikdy nesděloval důvody nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi, a to mimo jiné pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy České republiky. Ústavní soud v této věci připustil, že řádné a podrobné odůvodnění oznámení o nevydání osvědčení by v některých případech mohlo vážným způsobem ohrozit státní zájmy, avšak dle názoru Ústavního soudu nebylo vždy namístě dotčené osobě nesdělovat důvody, proč nebyla shledána osobou způsobilou k přístupu k utajovaným informacím, neboť důvody nebyly podle zrušeného ustanovení sdělovány ani v případech, kdy by tím zjevně nebyly poškozeny ani důležité zájmy státu, ani zájmy třetích osob. Bylo naopak spíše výjimečné, že sdělení těchto důvodů mohlo vést ke skutečnému ohrožení zájmů státu (nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).
58. V nyní posuzované věci jde však o situaci zjevně jinou, než jaká byla předložena k posouzení Ústavnímu soudu ve výše označené věci, byť některé závěry z citovaného nálezu se na nyní projednávaný případ uplatní. Rozdíl spočívá v tom, že napadené ustanovení v nyní projednávané věci neukládá Ministerstvu vnitra, aby nesdělovalo žádné důvody nevyhovění žádosti o udělení občanství, nýbrž aby nesdělovalo toliko ty důvody nevyhovění žádosti o udělení občanství, které vyplývají ze stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, jejichž obsahem je utajovaná informace, podle které žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví nebo majetkové hodnoty. Přitom je třeba zdůraznit, že proto, aby bylo možno toto omezení akceptovat, musí ohrožení zde uvedených jednotlivých hodnot, které představují bezpečnostní riziko pro stát, dosahovat obdobně vysokého stupně. Pouze v takovém případě se důvod nevyhovění žádosti podrobně nesdělí, ale v odůvodnění rozhodnutí se pouze konstatuje, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu. Ve všech ostatních případech nevyhovění žádosti o udělení občanství pro nesplnění podmínek stanovených zákonem o státním občanství se důvody nevyhovění v odůvodnění takového rozhodnutí mají řádně uvádět.
59. Znepřístupněny mají tedy být podle napadeného ustanovení pouze informace, podle kterých žadatel ohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví nebo majetkové hodnoty. Takové vymezení bezpečnostních rizik napadeným ustanovením je sice značně obecné, avšak to lze přičítat tomu, že význam jednotlivých konkrétních bezpečnostních rizik se časem může měnit, přičemž některá bezpečnostní rizika se mohou objevit zcela nově a naopak některá svým významem mohou ustoupit do pozadí (srov. nález ze dne 12. 7. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 11/2000).
60. Přitom však při posuzování takto obecně vymezených bezpečnostních rizik, resp. při hodnocení stanovisek Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky, zda z nich vyplývá, že je podmínka bezpečnostního rizika naplněna, a žádost má být proto zamítnuta, musí rozhodující správní orgán v individuálních případech respektovat princip proporcionality a rozlišovat jednotlivé stupně bezpečnostních rizik. Výluku z odůvodnění pak může podle napadeného ustanovení uplatnit toliko v případě, kdy se jedná o relevantní, a nikoliv zcela marginální bezpečnostní riziko. Pouze v takovém případě totiž platí, že vyjádření bezpečnostního důvodu, pro který správní orgán žádost zamítne, reálně může v konkrétním případě představovat ohrožení bezpečnosti státu či třetích osob (srov. Molek, P. a Šimíček, V. Udělování státního občanství - Na cestě od milosti státu k soudně přezkoumatelnému správnímu uvážení. Právník č. 2/2005, s. 154), a jen v takovém případě může být zákonná výjimka z povinnosti konkrétně uvést daný důvod zamítavého rozhodnutí, ve světle shora uvedeného, legitimní.
61. V předchozím odstavci uvedený postup má vést k tomu, že konkrétní důvody nevyhovění žádosti nebudou žadateli o občanství sdělovány jen v těch případech, kdy je zde reálná obava, že by jejich zpřístupnění mohlo ohrozit bezpečnost státu či třetích osob. S ohledem na uvedené sleduje napadená právní úprava legitimní cíl, kterým jsou bezpečnostní zájmy státu. K dosažení tohoto cíle současně zvolila racionální, a nikoliv svévolné prostředky, neboť z odůvodnění rozhodnutí vylučuje toliko ty informace, pro které je žádost zamítnuta z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, přičemž se v odůvodnění alespoň obecně uvede, že k zamítnutí žádosti došlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu. Uvedený kompromis mezi zájmem jednotlivce na sdělení důvodů zamítavého rozhodnutí na straně jedné a mezi bezpečnostními zájmy státu na straně druhé považuje Ústavní soud, ve světle shora uvedeného, za ústavně konformní.
62. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadená právní úprava je projevem optimalizace případného protichůdného působení ochranných mechanismů obou Ústavou České republiky chráněných hodnot, kdy by naopak bylo nepřiměřené, pokud by zákon o státním občanství zajistil úplné odůvodnění zamítnutí žádosti z důvodu ohrožení bezpečnosti státu na úkor ochrany těchto zájmů státu, která by tak musela požadavku takto pojímaného práva na spravedlivý proces bezvýhradně ustoupit (srov. nález ze dne 11. 2. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 31/03). Ústavní soud nepovažuje proto napadené ustanovení za rozporné s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ani s principem materiálního právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.
63. Ústavní soud proto neshledal, že by napadené ustanovení zákona představovalo porušení ústavního pořádku opravňující jej k využití derogační pravomoci, která mu přísluší. Ústavní soud na tomto místě znovu připomíná, že nebyl oprávněn se zabývat okruhem námitek, které směřovaly proti výluce soudního přezkumu upravené v § 26 zákona o státním občanství (k tomu blíže viz část VII odůvodnění). Tento nález proto není překážkou k tomu, aby byl § 26 zákona o státním občanství do budoucna předmětem meritorního přezkumu v řízení o kontrole ústavnosti.