III.
Postoj vlády a veřejné ochránkyně práv k návrhu
16. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu upozornil Ústavní soud přípisy ze dne 29. 2. 2016 vládu České republiky a veřejnou ochránkyni práv na probíhající řízení, přičemž připomenul, v jaké lhůtě mohou do řízení vstoupit jako vedlejší účastníci a případně se též k návrhu vyjádřit.
17. Dne 31. 3. 2016 obdržel Ústavní soud sdělení ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Jiřího Dienstbiera, že vláda na svém jednání dne 30. 3. 2016 projednala návrh na svůj vstup do řízení vedeného před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 5/16 a přijala k němu usnesení č. 280, kterým schválila svůj vstup do uvedeného řízení a zároveň přijala i své vyjádření k návrhu na zrušení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství.
18. Vláda přípisem ze dne 31. 3. 2016 oznámila Ústavnímu soudu, že vstoupí jako vedlejší účastník do řízení. Na úvod svého vyjádření k dané věci uvedla, že napadené ustanovení zákona o státním občanství je v souladu s čl. 11 Evropské úmluvy o státním občanství, vyhlášené pod č. 76/2004 Sb. m. s., podle kterého každý smluvní stát zajistí, aby rozhodnutí o nabytí, zachování, pozbytí, opětovném nabytí nebo ověření jeho státního občanství obsahovala písemné odůvodnění. V této souvislosti vláda odkazuje na Vysvětlující zprávu Rady Evropy k Evropské úmluvě o státním občanství, v níž se k ustanovení čl. 11 uvádí, že u rozhodnutí týkajících se národní bezpečnosti se uvádí pouze minimum informací. Soudní přezkum rozhodnutí ve věcech státního občanství není přitom čl. 12 Evropské úmluvy o státním občanství vyžadován, neboť podle něj každý smluvní stát zajistí, aby rozhodnutí o nabytí, zachování, pozbytí, opětovném nabytí nebo ověření jeho státního občanství bylo možno správně nebo soudně přezkoumat podle jeho vnitrostátního práva. Tento požadavek je naplněn již možností podat rozklad proti rozhodnutí Ministerstva vnitra, kterým je zamítnuta žádost o udělení státního občanství České republiky z důvodu bezpečnosti státu.
19. Vláda ve svém vyjádření dále odkázala na judikaturu Ústavního soudu ve věcech rozhodování o udělení občanství, podle které "v případech, kdy státoobčanský vztah nevzniká ex lege (ze zákona), ale na základě rozhodnutí příslušného orgánu státu, má stát nezadatelné právo rozhodnout, zda určité osobě občanství udělí, a pokud tak neučiní, neporušuje tím žádné právo zaručené Ústavou České republiky, ústavními zákony ani mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky. Takový postup není rozporný ani s Evropskou úmluvou o státním občanství" (usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 586/99 ze dne 8. 3. 2000, obdobně rovněž usnesení sp. zn. II. ÚS 624/06 ze dne 17. 5. 2007; obě dostupná na http://nalus.usoud.cz). Rovněž ani Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod nezakládá podle vyjádření vlády právo na udělení státního občanství (srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 1. 1999 ve věci Karassev proti Finsku). Vláda dále poukazuje rovněž na právní úpravu v Polsku, podle které se rozhodnutí opírající se v zákonem stanovených případech o bezpečnostní důvody neodůvodňují (čl. 107 zákoníku správního řízení ze dne 14. 7. 1960, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s čl. 31 a 36 zákona o státním občanství ze dne 2. 4. 2009). Řada právních úprav pak obsahuje explicitní zákaz udělení státního občanství cizincům, kteří ohrožují veřejný pořádek, bezpečnost či integritu státu. Jedná se např. o bulharský, finský, italský, maďarský, nizozemský, polský, řecký, slovinský či švýcarský zákon. Podrobně tento zákaz upravuje německá, rakouská nebo např. lotyšská právní úprava.
20. Vláda dále poukazuje na skutečnost, že česká právní úprava neumožňuje odnětí státního občanství cizinci, jemuž bylo státní občanství České republiky uděleno, byť by se následně zjistilo, že je bezpečnostním rizikem pro Českou republiku, resp. by se jím následně stal. Je proto logické, že před kladným vyřízením každé žádosti o udělení státního občanství je pečlivě zkoumáno i bezpečnostní hledisko. Vláda dále uvádí, že od 1. 1. 2014, kdy zákon o státním občanství nabyl účinnosti, k dnešnímu dni obdrželo Ministerstvo vnitra celkem 9 634 žádostí o udělení státního občanství České republiky, za toto období pak bylo pouze v 17 případech rozhodnuto o zamítnutí žádosti z důvodu ohrožení bezpečnosti státu podle § 22 odst. 3 zákona o státním občanství. V rámci řízení o rozkladu pak bylo ve 4 případech prvoinstanční rozhodnutí zrušeno, když bylo shledáno, že bezpečnostní riziko ve vztahu ke konkrétnímu žadateli pominulo (v dalších dvou případech ministr vnitra o podaném rozkladu ke dni podání vyjádření vlády doposud nerozhodl).
21. Z hlediska ochrany základních bezpečnostních zájmů státu představuje napadené ustanovení podle vlády ve srovnání s obecnými předpisy o správním řízení legitimní a přiměřené omezení procesních práv účastníka řízení a obsahových náležitostí odůvodnění rozhodnutí. Pokud by bylo připuštěno, aby byly skutečnosti související s ohrožením bezpečnosti státu, jeho svrchovanosti a územní celistvosti, demokratických základů, životů, zdraví nebo majetkových hodnot konkretizovány v odůvodnění rozhodnutí, mělo by to za následek prozrazení utajovaných informací v režimu zákona o ochraně utajovaných informací. Navíc je třeba zdůraznit, že poskytnutí stanoviska některé zpravodajské služby či dotčeného útvaru Policie České republiky, byť v anonymizované podobě, by mělo za následek narušení, resp. ohrožení operativně pátrací činnosti bezpečnostních služeb. V této souvislosti je pak potřeba zdůraznit, že tyto služby kromě vlastních poznatků disponují operativními poznatky, které získávají na základě spolupráce se zahraničními službami. Případné zveřejnění jakýchkoli písemností či jiných podkladů vzešlých z činnosti těchto cizích služeb by vedlo k zásadnímu ohrožení fungování spolupráce mezi službami České republiky a cizími službami a mohlo by zapříčinit, že české služby nebudou do budoucna disponovat informacemi, které by mohly mít zásadní charakter pro zajištění bezpečnosti České republiky.
22. Vláda zdůrazňuje, že napadené ustanovení žadateli umožňuje zjištění, že rozhodnutí o nevyhovění jeho žádosti stojí na negativním stanovisku některé bezpečnostní služby. Každý žadatel má možnost podat proti prvoinstančnímu rozhodnutí opravný prostředek, přičemž v rámci druhoinstančního řízení je mj. zkoumáno, zda bezpečnostní riziko u žadatele přetrvává a je takového charakteru, že brání udělení státního občanství. Přezkoumání státobezpečnostního stanoviska ministrem vnitra v rámci řízení o podaném rozkladu v daném ohledu není podle vlády pouze formální záležitostí. Je tedy zajištěno právo na přezkum rozhodnutí, zaručené článkem 12 Evropské úmluvy o státním občanství, a to i ve vztahu k přezkoumání stanovisek bezpečnostních služeb a Policie České republiky, a dle názoru vlády i v mezích zásad spravedlivého procesu (legality, zákazu zneužití pravomoci, legitimního očekávání), a to s přihlédnutím k nutné ochraně třetích osob a bezpečnostních zájmů státu. Naopak, právo žadatele obhajovat svá práva a zájmy je v potřebném rozsahu, s ohledem na specifika spojená se zájmem na zachování bezpečnosti státu, zachováno.
23. V této souvislosti pak vláda upozorňuje, že napadené ustanovení je koncipováno jako kompromis [resp. terminologií nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/03 ze dne 11. 2. 2004 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.) - politicky přijatelný a přijatý výsledek "optimalizace"], kdy je na jedné straně respektováno procesní právo žadatele na odůvodnění rozhodnutí, zároveň je však akcentováno, aby předmětné ustanovení v maximální míře přispělo k ochraně bezpečnosti České republiky, její svrchovanosti a územní celistvosti, demokratických základů, životů, zdraví a majetkových hodnot, přičemž všechny výše uvedené objekty ochrany jsou bezpochyby natolik zásadní, aby měl opodstatnění speciální režim pro nakládání se stanovisky, na jejichž základě jsou tyto hodnoty chráněny. To, včetně možných dopadů na ochranu života těch, kteří dané skutečnosti prověřují, a právo účastníka řízení seznámit se se všemi podklady, je třeba jako hodnoty v řízení o ústavní konformitě napadeného ustanovení posoudit.
24. Vláda ve svém vyjádření dále upozorňuje na to, že při posuzování, zda je napadené ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, je nutné zohlednit také ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb. Podle čl. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky je základní povinností státu zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot. Tento závazek státu představuje mj. neopominutelný korektiv zákonodárce při přijímání zejména těch zákonů, jejichž aplikace má výrazné bezpečnostní aspekty. Cílem zákonodárce musí být taková právní úprava, která orgánům veřejné moci umožní plnit jejich úkoly v maximálním rozsahu v demokratickém právním státě přípustném, a to jak v jednotlivých případech (tím, že bude mít rozhodující správní orgán k dispozici relevantní informace), tak v komplexu jejich činností (tím, že použití takových informací nebude znamenat jiné - další - ohrožení bezpečnosti). To ovšem může být v některých případech řízení o udělení státního občanství spojeno s nutností omezení některého procesního práva cizince. To, že je nutno preferovat ochranu základních bezpečnostních zájmů České republiky, jednoznačně vyplývá z okolnosti, že na jedné straně stojí základní povinnost státu výslovně stanovená v čl. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky a zároveň na druhé straně stojí ustálená judikatura Ústavního soudu, z níž vyplývá, že není žádného základního práva, které by suverénní stát mohl porušit tím, že cizinci státní občanství neudělí. Pokud by však v souvislosti s tímto autonomním rozhodováním státu měla být naopak před ochranou bezpečnostních zájmů státu preferována procesní práva cizince (žadatele), znamenalo by to rezignaci České republiky na její základní povinnost vyplývající z čl. 1 citovaného ústavního zákona.
25. K náležitému zjištění skutečností, zda žadatel neohrožuje bezpečnost státu, jeho svrchovanost a územní celistvost, demokratické základy, životy, zdraví nebo majetkové hodnoty, Ministerstvo vnitra nikdy nebude disponovat dostatkem informací pocházejících z jeho vlastní činnosti, a tak bylo nezbytné stanovit, že si vyžádá (en bloc, vždy, pokud se nejedná o děti ve věku do 15 let) stanoviska policie a zpravodajských služeb. Pokud tato stanoviska obsahují utajované informace, v návaznosti na § 17 správního řádu (který předvídá, že zvláštní zákon může stanovit, že se část písemností nebo záznamů uchovává odděleně mimo spis) se výslovně stanoví, že se stanoviska Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky nestávají součástí spisu. Obdobná úprava je obsažena např. v zákoně č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, v zákoně č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, v zákoně č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších zákonů, apod. Tuto úpravu proto nelze podle názoru vlády považovat za protiústavní. Pouze nastavuje systém komunikace mezi orgány státu a upravuje nakládání správního orgánu s písemnostmi.
26. Zákonodárce v napadeném ustanovení presumuje, že pokud utajovaná informace svědčí o ohrožení shora uvedených zájmů, její vyzrazení bude mít rovněž velmi závažné důsledky ve vztahu k bezpečnosti České republiky. Je-li rozhodnutí odůvodněno v souladu s tímto ustanovením, nelze uzavřít, že je zcela neodůvodněné; naopak, z takového odůvodnění pro účastníka řízení jednoznačně vyplývá, z jakého důvodu je rozhodnutí vydáno a že původcem informace je některý z bezpečnostních sborů České republiky uvedený v zákoně. Obdobnou úpravu lze nalézt také v zákoně o ochraně utajovaných informací, podle jehož ustanovení § 122 odst. 3 se v případě, že jsou některé z důvodů vydání rozhodnutí utajovanými informacemi, v odůvodnění uvede pouze odkaz na podklady pro vydání rozhodnutí a jejich stupeň utajení. V této souvislosti vláda ve svém vyjádření cituje nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/03 ze dne 11. 2. 2004, podle kterého "Ústavou chráněnou hodnotou je i ochrana zájmů České republiky jako svrchovaného státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) ... Úkolem zákonodárce a potažmo vlády je tak optimalizovat možné nesouhlasné působení ochranných mechanismů obou hodnot, jinými slovy, zúžit na nejmenší možnou míru prostor pro možnou libovůli v aktech veřejné moci při současném zajištění efektivní ochrany zájmů státu". Ve vyjádření vlády je dále citováno usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3044/10 ze dne 18. 11. 2010 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), podle kterého "Ústavní soud respektuje skutečnost, že s ohledem na specifika a význam rozhodování ve věcech utajovaných skutečností, kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu, není možné vždy garantovat všechny běžné procesní záruky spravedlivého procesu".
27. Podle vyjádření vlády utajení chrání informaci mj. z hlediska jejího obsahu, z hlediska toho, že tato informace je státu známa, i z hlediska zhodnocení, že stát považuje informaci za natolik závažnou, že ji klasifikuje jako utajenou. Postupem stanoveným v napadeném ustanovení jsou tyto okolnosti respektovány. Při nahrazení tohoto postupu postupem jiným (například "agregace" či "anonymizace" údajů, jak je zmíněna v ústavní stížnosti) se patrně nelze vyhnout tomu, aby se buď jeho výsledek velmi podobal tomu, co vyplývá ze stávajícího znění napadeného ustanovení, anebo tomu, že bude zaručena ochrana utajovaných informací z uvedených hledisek v menším rozsahu.
28. Závěrem svého vyjádření vláda konstatuje, že zpravodajské služby mají k dispozici specifické možnosti získávání informací. Tyto specifické možnosti jsou pro zpravodajské služby přirozené, ostatním orgánům však obdobná oprávnění nenáleží, což může standardně znamenat, že tyto ostatní orgány nebudou moci informace předané zpravodajskou službou verifikovat. Pokud zákonodárce rozhodl o tom, že zpravodajské služby získávají informace, které mají svou relevanci v různých situacích a řízeních (o mezinárodní ochraně, o nakládání s bezpečnostním materiálem atd.), považuje vláda za správné, když zákonem předepsaný postup je naplňován a když informacím zpravodajských služeb (i policie) je přikládána relevance zákonem stanovená. Pokud by tento závěr nebyl správný, evokuje to spíše otázku potřebnosti zpravodajských služeb.
29. Vzhledem k výše uvedenému neshledává vláda rozpor mezi napadeným ustanovením a ústavním pořádkem. Vláda setrvává na stanovisku, že omezení práva účastníka řízení na seznámení se s podklady pro rozhodnutí je dáno zájmem státu na ochraně bezpečnosti, a doporučuje proto návrh na zrušení ustanovení § 22 odst. 3 zákona o státním občanství zamítnout.
30. Veřejná ochránkyně práv přípisem ze dne 9. 3. 2016 oznámila Ústavnímu soudu, že využije svého práva na vstup do řízení. Ve svém vyjádření ze dne 8. 4. 2016 uvedla, že vstoupit do řízení o návrhu na zrušení napadeného ustanovení se rozhodla na základě poznatků z konkrétních kauz, kterými se veřejný ochránce práv zabýval a zabývá. Veřejná ochránkyně práv v této souvislosti poukazuje na případ vedený pod sp. zn. 7/2005/SZD, v jehož rámci jako zástupkyně veřejného ochránce práv konstatovala, že "praxi, která rezignuje na jakékoli odůvodnění v souvislosti s posouzením žádosti o udělení státního občanství České republiky z hlediska bezpečnosti státu, považuji za neúnosnou, stejně tak jako snahu o její zákonné zakotvení (viz návrh věcného záměru zákona o nabývání a pozbývání státního občanství, který zpracovalo Ministerstvo vnitra), a to s odkazem najeden ze základních principů materiálního právního státu, kterým je respektování zásady předvídatelnosti zákona a vyloučení prostoru pro případnou svévoli ze strany exekutivní moci ... je nutno reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných skutečností, resp. informací. To však neznamená, že lze posuzované bezpečnostní hledisko v odůvodnění rozhodnutí zcela pominout, a je na rozhodujícím správním orgánu, aby si našel vhodnou cestu, která by sladila tento veřejný zájem (zájem státu) se zájmem soukromým, tj. se zájmem žadatele, který v mnoha případech vůbec netuší, proč jeho žádosti nebylo vyhověno".
31. Dalším případem, na který veřejná ochránkyně práv ve svém vyjádření odkazuje, je případ stěžovatele, státního občana Ukrajiny, který se obrátil na veřejného ochránce práv v roce 2012. V rámci šetření (vedeného pod sp. zn. 6171/20012/VOP/MV) veřejný ochránce práv zjistil, že Ministerstvo vnitra v tomto případě nepředkládalo soudu všechny důkazy, na jejichž základě žádost o udělení státního občanství zamítlo, a do odůvodnění rozhodnutí uvádělo zástupné důvody. Svým postupem tak fakticky odepřelo účastníku řízení právo na soudní ochranu. Veřejná ochránkyně práv dále uvádí, že v současné době se zabývá podnětem (evidovaným pod sp. zn. 5761/2015/VOP/MV) státního občana Beninu, jehož žádost o udělení státního občanství Ministerstvo vnitra zamítlo z důvodu ohrožení bezpečnosti státu v řízení podle zákona o státním občanství. Prošetřování postupu Ministerstva vnitra v těchto věcech však v současnosti brání negativní postoj Ministerstva vnitra, které veřejné ochránkyni práv odmítá přístup k utajovaným informacím, na jejichž základě měla být žádost o udělení státního občanství zamítnuta. Podle názoru Ministerstva vnitra není přístup k utajovaným informacím, na jejichž základě zamítá žádosti o udělení státního občanství podle napadeného ustanovení, nezbytný k výkonu funkce veřejného ochránce práv.
32. S ohledem na naznačenou praxi veřejná ochránkyně práv ve svém vyjádření shrnuje, že veřejný ochránce práv se daným problémem zabýval téměř kontinuálně a opakovaně poukazoval na nedostatečné odůvodňování rozhodnutí Ministerstva vnitra v souvislosti s posouzením žádosti o udělení státního občanství České republiky z hlediska bezpečnosti státu. Avšak ani šetření veřejného ochránce práv (s ohledem na problematickou spolupráci exekutivních orgánů v rámci šetření a absenci jakékoliv nařizovací pravomoci veřejného ochránce práv) v těchto věcech nemůže nahradit soudní přezkum vydaných rozhodnutí v rámci správního soudnictví. Vnější kontrolu vykonávanou v těchto věcech veřejným ochráncem práv považuje veřejná ochránkyně práv toliko za nouzové, nesystémové řešení, které je důsledkem současné právní úpravy podmínek nabývání státního občanství.
33. Právo účastníka seznámit se s podklady rozhodnutí a možnost vyjádřit se k nim (tj. právo být slyšen) považuje veřejná ochránkyně práv za samu podstatu práva na spravedlivý proces. Právní úprava, která účastníkovi řízení neumožňuje seznámit se s podklady rozhodnutí, resp. důvody přijatého rozhodnutí, znemožňuje, aby se proti takovému rozhodnutí efektivně bránil. Důsledkem takové právní úpravy, která současně vylučuje možnost soudního přezkumu, je v podstatě popření práva účastníka na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Veřejná ochránkyně práv se ztotožňuje s názorem navrhovatele, že tím, že stanovisko Policie České republiky a zpravodajských služeb České republiky je podle napadeného ustanovení pro správní orgán závazné, dochází v předmětném správním řízení i k popření zásady volného hodnocení důkazů a zásady materiální pravdy. Právní úprava obsažená v napadeném ustanovení nepřípustným způsobem otevírá prostor pro svévoli orgánů exekutivy při uplatňování státní moci, což podle názoru veřejné ochránkyně práv z povahy věci odporuje základním principům demokratického právního státu. V této souvislosti cituje veřejná ochránkyně práv již shora uvedenou část odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2011 sp. zn. 7 As 31/2011.
34. Veřejná ochránkyně práv ve svém vyjádření dále upozorňuje na nejasnost věcných důvodů, které vedly zákonodárce ke stanovení výrazně odlišného (nižšího) procesního standardu pro účastníky řízení podle napadeného ustanovení, a to v porovnání s právní úpravou řízení o tzv. bezpečnostních prověrkách, obsaženou v zákoně o ochraně utajovaných informací. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že procesní úprava bezpečnostních prověrek v zákoně o ochraně utajovaných informací se dostatečně vypořádala jak s požadavky na utajení některých informací, tak s požadavkem na zajištění spravedlivého procesu. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv dodává, že daná právní úprava bezpečnostních prověrek obstála i před Evropským soudem pro lidská práva (rozsudek ve věci Regner proti České republice ze dne 26. 11. 2015 č. 35289/11).
35. Závěrem svého vyjádření veřejná ochránkyně práv uvádí, že se domnívá, že napadené ustanovení samo o sobě není protiústavní. Dodává, že ani ustanovení § 26 zákona o státním občanství zřejmě není samo o sobě protiústavní. K porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod dochází až spojením těchto dvou ustanovení. Jestliže je žádost o udělení státního občanství zamítnuta z důvodu ohrožení bezpečnosti státu, žadatel se v rámci správního řízení k provedenému důkazu nemůže vyjádřit, protože důkazní prostředek není součástí spisu. Nemůže se však k němu vyjádřit ani v rámci soudního řízení, protože soudní přezkum je v tomto případě ze zákona vyloučen. Právo účastníka řízení na spravedlivý proces je tak porušeno. Veřejná ochránkyně práv proto navrhuje, aby Ústavní soud napadené ustanovení zrušil.