I.
Předmět řízení a argumentace navrhovatele
1. Ústavnímu soudu byl doručen dne 24. března 2010 podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a ustanovení § 224 odst. 5 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, návrh kárného senátu Nejvyššího soudu, za který jedná JUDr. Petr Šabata, předseda kárného senátu, (dále jen "navrhovatel") na zrušení části ustanovení § 43 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o NKÚ") ve slovech "k Nejvyššímu soudu" (dále též jen "napadené ustanovení"). Navrhovatel rovněž navrhl k posouzení, zda není právní úprava kárného řízení prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen "NKÚ"), viceprezidenta NKÚ a členů NKÚ v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, především pak:
1. zda je účastí soudců Nejvyššího soudu v Kárné komoře NKÚ zakotvenou v § 38 odst. 2 zákona o NKÚ porušen princip dělby moci dle čl. 1 Ústavy, neboť princip nezávislosti soudu má nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci a vice versa;
2. zda je účast soudců Nejvyššího soudu v Kárné komoře NKÚ zakotvená v § 38 odst. 2 zákona o NKÚ v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, kterýžto konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve veřejné správě;
3. zda je ustanovením § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v části "k Nejvyššímu soudu" porušeno právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.) jako součásti ústavního pořádku České republiky (dále jen "Listina"), neboť Nejvyšší soud je v rámci kárného řízení NKÚ postaven do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení NKÚ;
4. zda je porušeno právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny v případě, že prezident NKÚ je na jedné straně navrhovatelem dle § 39 odst. 1 zákona o NKÚ a na straně druhé členem, resp. předsedou Kárné komory NKÚ rozhodující o kárném provinění dle § 38 odst. 2 zákona o NKÚ;
5. zda je absence procesního předpisu pro řízení u Nejvyššího soudu coby odvolací instance proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ v rozporu s ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny zakotvujícím právo jednotlivce na spravedlivý proces, neboť jednotlivec nemá k dispozici procesní právní předpis, podle něhož může postupovat při své obraně.
2. Navrhovatel v návrhu uvedl, že rozhodnutím Kárné komory NKÚ ze dne 30. července 2009 sp. zn. 644/09-45/101/09, složené z předsedy Ing. Františka Dohnala a soudců Nejvyššího soudu JUDr. Karla Hasche a JUDr. Pavla Kučery, bylo rozhodnuto v kárném řízení proti kárně obviněným a) Ing. J. A., b) Ing. Z. B, c) Mgr. M. H., d) JUDr. E. K., e) Ing. JUDr. J. K., f) Ing. A. M,. g) Mgr. Z. P., h) Ing. J. S., i) Ing. J. V., j) Ing. L. Z., k) MVDr. R. N. ve věci kárného provinění spáchaného formou zaviněného porušení povinností viceprezidenta či člena NKÚ vyplývajících ze zákona o NKÚ a formou chování, jímž narušuje důstojnost a ohrožuje důvěru v nezávislost a nestrannost své osoby a NKÚ vůbec, a to tak, že se v souladu s § 16 kárného řádu [kárný řád pro řízení před Kárnou komorou NKÚ, schválený Kolegiem NKÚ dne 21. září 1993, ve znění zveřejněném v částce 1 Věstníku NKÚ z roku 1993 (dále jen "kárný řád")] kárně obviněné osoby zprošťují obvinění.
3. Návrh na zahájení kárného řízení podal v souladu s § 39 odst. 1 zákona o NKÚ prezident NKÚ Ing. František Dohnal jako navrhovatel. Kárného provinění se měli obvinění dopustit tím, že svým jednáním umožnili přijetí usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března 2009, které je v rozporu se zákonem o NKÚ, čímž se dopustili kárného provinění ve smyslu ustanovení § 39 odst. 1 (správně: § 35 odst. 1) zákona o NKÚ. Proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ podali kárně obvinění a) až k) v souladu s § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v zákonné lhůtě odvolání k Nejvyššímu soudu. V odvolání kárně obvinění a) až j) uvedli, že rozhodnutí Kárné komory NKÚ vykazuje "zcela zásadní formální nedostatky, neboť ve výrokové části není popsán skutek, v němž kárný žalobce spatřoval kárné provinění, a výroková část neobsahuje ani důvod zproštění kárného obvinění". Ačkoli byl skutkový stav dostatečně objasněn provedenými důkazy, samotné rozhodnutí vycházelo dle názoru kárně obviněných ze zcela nedostatečně a chybně hodnoceného skutkového stavu a následně i nesprávně vyvozených právních závěrů. Kárně obvinění namítali, že usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března 2009 není v rozporu se zákonem o NKÚ (1), nehledě k tomu, že neobsahuje žádné nepravdivé konstatování, nýbrž pouze objektivní skutečnosti vyplývající z materiálů předložených prezidentem NKÚ (2), tudíž hlasování kárně obviněných pro přijetí tohoto usnesení není protiprávním jednáním (3), které nemůže naplňovat znaky skutkové podstaty kárného provinění ve smyslu § 35 zákona o NKÚ, jelikož nebylo prokázáno ani narušení důstojnosti či ohrožení důvěry v nezávislost a nestrannost osob členů NKÚ či NKÚ jako takového, natož příčinná souvislost mezi hlasováním pro přijetí uvedeného usnesení a popsaným následkem (4). Kárně obviněný MVDr. R. N. ve svém odvolání uplatnil totožné argumenty jako ostatní kárně obvinění. Dále uvedl, že v odůvodnění se objevil názor, že "kárně obvinění jednali mimo rámec zákona, tudíž protiprávně, ale že společenská nebezpečnost nebo škodlivost jednání členů Kolegia NKÚ nedosáhla potřebné úrovně kárného provinění, a proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí". Ponechala-li Kárná komora NKÚ tuto latentní informaci o úvahách ovlivňujících rozhodování až na konec jinak stručného odůvodnění, ponechala na členech Kolegia NKÚ a tím i odvolateli signum viny. Zákon o NKÚ přijal jako podpůrný pramen práva pro oblast kárného řízení trestní řád, a proto měla Kárná komora NKÚ vzít v úvahu režim § 226 trestního řádu, který pro zproštění obžaloby zná pět důvodů, kdy soud obžalovaného zprostí viny, a upřít zřetel i k judikatuře, která výslovně ukládá přesné popsání skutku i důvodu, proč případně došlo ke zproštění obžaloby. Kárně obvinění proto musí trvat na důsledném vyznačení důvodů, které vedly ke zproštění kárného obvinění přímo ve výroku rozhodnutí již z toho důvodu, že tisková zpráva vydaná prezidiem NKÚ bezprostředně po vyhlášení rozhodnutí o výsledku kárného řízení proti členům NKÚ neopomněla uvést, že Kárná komora NKÚ členy Kolegia NKÚ kárného obvinění zprostila, ale souběžně uvedla, že jednali protiprávně. Kárně obvinění jsou toho názoru, že takováto zpráva určená pro neinformovanou širokou veřejnost může vyvolat pochybnosti o hodnověrnosti členů NKÚ a snížit důvěryhodnost jejich osob a i NKÚ samotného. Z uvedených důvodů všichni kárně obvinění navrhli, aby bylo odvolací instancí ve věci, tj. zvláštním senátem Nejvyššího soudu, rozhodnuto o tom, že rozhodnutí Kárné komory NKÚ ze dne 30. července 2009 sp. zn. 644/09-45/101/09 se ruší a kárně obvinění se podle § 42 odst. 4 zákona o NKÚ a podle § 16 odst. 1 kárného řádu NKÚ zprošťují kárného obvinění, které mělo spočívat v tom, že svým jednáním umožnili přijetí usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. března 2009, neboť toto jednání není kárným proviněním.
4. Navrhovatel projednal tuto věc v neveřejném zasedání konaném dne 27. ledna 2010 a poté, co přezkoumal svoji pravomoc a příslušnost k projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ, rozhodl usnesením sp. zn. Zp 2/2009 tak, že se kárné řízení podle § 224 odst. 5 trestního řádu přerušuje a věc se předkládá Ústavnímu soudu.
5. Navrhovatel dále uvedl, že NKÚ je koncipován jako samostatný ústavní orgán, jedinečný v horizontální soustavě nejvyšších ústavních orgánů, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu a který je vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní definován v samostatné hlavě páté, resp. v čl. 97 Ústavy. Nezávislost NKÚ je jak systémová, tak funkční. Kromě kontrolních oprávnění nemá mocenská oprávnění ve vztahu k jiným vrcholným ústavním orgánům. Funkční nezávislost znamená, že NKÚ je svojí působností vázán pouze zákonem, svoji činnost si sám stanoví a nepřejímá pokyny od jiného státního orgánu. Působnost, organizační strukturu a činnost upravuje zákon o NKÚ. Prezident NKÚ, viceprezident NKÚ a členové NKÚ jsou kárně odpovědni za kárná provinění (§ 34 a 35 zákona o NKÚ). Dle § 37 zákona o NKÚ kárnou odpovědnost zjišťuje a kárná opatření ukládá Kárná komora NKÚ. Ta se skládá z předsedy, kterým je prezident NKÚ, a dvou členů jmenovaných předsedou Nejvyššího soudu z řad soudců tohoto soudu (§ 38 odst. 1 a 2 zákona o NKÚ). Dle § 39 odst. 2 zákona o NKÚ platí pro řízení před Kárnou komorou NKÚ kárný řád. Proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ lze podle § 43 odst. 2 zákona o NKÚ podat do patnácti dnů odvolání k Nejvyššímu soudu. Pravomoc Nejvyššího soudu rozhodovat jako odvolací instance vyplývá též z ustanovení § 19 odst. 1 kárného řádu NKÚ.
6. Z hlediska celé koncepce zde však podle názoru navrhovatele vyvstává několik pochybností, především týkajících se povahy samotného kárného řízení a účasti a kompetencí Nejvyššího soudu v tomto řízení. Procesní pravidla kárného řízení, která vycházejí z ustanovení § 39 odst. 2 zákona o NKÚ, jsou stanovena toliko pro řízení před Kárnou komorou NKÚ, a to s tím, že podle § 21 kárného řádu, nestanoví-li tento sám něco jiného nebo nevyplývá-li něco jiného z povahy věci, použijí se přiměřeně ustanovení trestního řádu. Pro řízení odvolací zákon o NKÚ ani kárný řád nestanoví žádné podrobnosti.
7. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí ze dne 13. března 1996 sp. zn. Nkn 1/95 dovodil, že projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ v rámci kárného řízení je třeba posuzovat jako přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánů státní správy. V daném případě odvolání projednal podle ustanovení § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v tehdy planém znění a s použitím § 250l až 250s (část pátá hlava třetí) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, (dále též jen "o. s. ř."), ve znění se změnami a doplňky vyhlášeném pod č. 62/1996 Sb., kdy podle tehdy platného ustanovení § 244 odst. 2 o. s. ř. náleželo soudům přezkoumávat zákonnost rozhodnutí orgánů státní správy, orgánů samosprávy, jakož i orgánů zájmové samosprávy a dalších právnických osob, pokud jim zákon svěřoval rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Nejvyšší soud tedy postupoval analogicky podle tehdejší úpravy rozhodování o opravných prostředích proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů, neboť Kárná komora NKÚ vykonává veřejnou správu v širším smyslu.
8. Přijetí zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s.") a s tím související zřízení Nejvyššího správního soudu coby vrcholného soudního orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví nijak tyto aspekty nereflektovalo, a úprava kárného řízení tak zůstala beze změny. Na zákon o NKÚ proto bylo i nadále třeba nahlížet jako na úpravu speciální k úpravě obecné, tedy procesní a kompetenční úpravě správního soudnictví. Z přechodných ustanovení k věcné příslušnosti soudů zakotvených v § 132 s. ř. s. vyplývá, že "nestanoví-li tento zákon jinak, věci správního soudnictví, v nichž nebylo rozhodnuto do dne účinnosti tohoto zákona a v nichž byla dána věcná příslušnost k řízení vrchním soudům nebo Nejvyššímu soudu, převezme a dokončí Nejvyšší správní soud". Přechodná ustanovení však neřeší, jak má být nadále postupováno ve věcech, v nichž bylo rozhodováno podle dosavadní úpravy § 250l až 250s o. s. ř., tedy podle ustanovení, dle kterých postupoval analogicky Nejvyšší soud při řízení ve věci sp. zn. Nkn 1/95, a která přechodná ustanovení s. ř. s. nepřevzala.
9. Podle § 129 odst. 1 s. ř. s.: "Ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. prosinci 2002, lze ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona podat ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona, jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má podání žaloby odkladný účinek". Ustanovení § 129 odst. 1 s. ř. s. týkající se přechodných ustanovení k opravným prostředkům proti rozhodnutí správního orgánu danou problematiku "řeší" podáním správní žaloby, resp. řízením o správních žalobách. S ohledem na povahu kárného řízení by přenesení pravomoci rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ na Nejvyšší správní soud bylo namístě. Nicméně pravomoc Nejvyššího soudu vychází přímo z ustanovení zákona o NKÚ (§ 43 odst. 2 zákona o NKÚ), a nadále se tak jedná o tzv. kauzální příslušnost Nejvyššího soudu (lex specialis), kterážto zůstala beze změny, a to i přes přijetí úpravy týkající se správního soudnictví v roce 1993, resp. k 1. lednu 1993, stejně jako nové úpravy správního soudnictví, ignorujíc zřízení Nejvyššího správního soudu a zrušení původního znění části páté hlavy třetí o. s. ř. Tato kauzální příslušnost Nejvyššího soudu je však velmi těžko odůvodnitelná, zcela nekoncepční, což může vést i ke konstatování její protiústavnosti.
10. Námitka účasti Nejvyššího soudu v celém procesu kárného řízení je uplatnitelná již v samotném zřízení Kárné komory NKÚ. Vedle předsedy Kárné komory NKÚ, kterým je prezident NKÚ, jsou členy a náhradníky Kárné komory NKÚ soudci Nejvyššího soudu, kterýžto je zároveň i odvolací instancí. Obsazení Kárné komory NKÚ, resp. začlenění soudců Nejvyššího soudu do Kárné komory NKÚ, tak může být zpochybněno několika skutečnostmi. Nejpodstatnější se jeví ustanovení čl. 82 odst. 3 Ústavy, které konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve veřejné správě (funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný). Za takovou funkci lze považovat rovněž členství v Kárné komoře NKÚ. Podle § 7 odst. 1 zákona o NKÚ je Kárná komora NKÚ orgánem NKÚ, a to i přestože není NKÚ samým zřízena. Jak již bylo řečeno, předsedou Kárné komory NKÚ je sice prezident NKÚ, nicméně zbývající dva členové jsou soudci z řad soudců Nejvyššího soudu coby orgánu odlišného, navíc orgánu soudního. Kárná komora není orgánem soudním, a to i přestože se na její činnosti podílí soudci z povolání, resp. soudci přidělení a činní u Nejvyššího soudu. Dle názoru navrhovatele je řešení kárných provinění členů a funkcionářů NKÚ v podstatě projevem moci výkonné. Kárná komora NKÚ jako taková je pak správním orgánem. Účast soudců Nejvyššího soudu, resp. soudců jako takových, v orgánu tohoto typu se tak jeví v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, neboť princip nezávislosti soudu má nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci a vice versa. V daném případě je tak možno shledat i porušení principu dělby moci, a tedy čl. 1 Ústavy.
11. Stejně tak je podle názoru navrhovatele problematická dvojí role Nejvyššího soudu, který rozhoduje v "prvním" stupni, tedy v rámci Kárné komory NKÚ skrze své zastoupení dvěma svými členy, a zároveň rozhoduje jako instance odvolací, kdy je zřízen zvláštní tříčlenný senát ze soudců Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud je tak v rámci kárného řízení NKÚ postaven do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení NKÚ. Danou koncepcí je porušen princip dvojinstančnosti řízení, čímž je porušeno i ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny, zakotvující právo na spravedlivý proces. V daném případě je porušen čl. 36 odst. 1 Listiny také v tom, že prezident NKÚ je na jedné straně navrhovatelem a na straně druhé je členem, resp. předsedou Kárné komory NKÚ. V daném případě tedy zastupuje na jedné straně "obžalobu" a zároveň je v pozici samotného "soudce", který o ní má rozhodovat. Takové uspořádání je v demokratickém právním státu nepřípustné.
12. Další koncepční vadou se navrhovateli jeví samotné postavení Nejvyššího soudu v rámci kárného řízení NKÚ coby odvolací instance. Je-li Kárná komora NKÚ orgánem správním, pak je odvolání k Nejvyššímu soudu třeba chápat jako opravný prostředek v rámci přezkumu. Dovodil-li Nejvyšší soud již v rozhodnutí ze dne 13. března 1996 sp. zn. Nkn 1/95, že odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ je soudním přezkumem zákonnosti rozhodnutí orgánů státní správy, pak se nejedná o odvolání, o němž by rozhodoval orgán nadřízený v rámci hierarchie, tj. tedy orgán vyššího stupně v rámci určité soustavy orgánů, ale právě o opravný prostředek v rámci přezkumu. Z tohoto pohledu se též jeví volba pojmu "odvolání" jako nevhodná. S tímto souvisí i možná námitka podjatosti soudců Nejvyššího soudu právě s ohledem na skutečnost, že zákon o NKÚ umožňuje podání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ právě k Nejvyššímu soudu. I když samotná delegace člena Nejvyššího soudu do Kárné komory NKÚ dle názoru navrhovatele nenaplňuje podmínky stanovené pro vyslovení podjatosti soudce, nelze přehlížet skutečnost, že takováto úprava je sto narušit důvěru veřejnosti v jeho nestrannost.
13. Samotné řízení před Nejvyšším soudem jako odvolací instancí proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ není nikde upraveno, resp. chybí úprava pravidel, kterými by se měl Nejvyšší soud z pozice odvolací instance řídit. Navíc nadále samozřejmě nelze postupovat podle původního znění části páté hlavy třetí o. s. ř., stejně jako nelze použít stávající část pátou o. s. ř., neboť projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ nelze podřadit pod žádnou z možností uvedených v § 244 o. s. ř., a to ani v případě, že bychom připustili, že Kárná komora NKÚ je orgánem moci výkonné. Neexistuje zde žádná interní směrnice, jakou je kárný řád pro Kárnou komoru NKÚ. Ustanovení § 19 odst. 2 kárného řádu sice stanoví, že nezamítne-li Nejvyšší soud odvolání, napadené rozhodnutí zcela nebo zčásti zruší a rozhodne ve věci sám, nicméně je nutno si uvědomit, že takováto dikce je zcela nevhodná, neboť není možné, aby interní směrnice, jakou je kárný řád Kárné komory NKÚ, stanovovala, jakým způsobem má rozhodovat soud, resp. Nejvyšší soud. Takováto úprava je zcela nepřípustná. Nejvyšší soud tedy shledal, že zde chybí procedura pravidel pro jednání Nejvyššího soudu coby orgánu rozhodujícího o odvolání, čímž je jednotlivci, tj. v daném případě každému z kárně obviněných, znemožněno účinně se bránit. Je-li jednotlivci v důsledku absence procesního předpisu znemožněno se v rámci řízení účinně bránit, resp. nemá-li k dispozici procesní právní předpis, podle něhož může postupovat při své obraně, je porušeno jeho právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny.
14. Použití trestního řádu coby podpůrného právního předpisu pro řízení před Kárnou komorou NKÚ dle ustanovení § 39 odst. 2 zákona o NKÚ je analogickou situací, neboť i přes existenci podpůrného procesního předpisuje zasaženo právo na spravedlivý proces jednotlivce také tehdy, je-li úprava procesních předpisů nevhodná. Užití trestního řádu coby procesního předpisu trestního práva pro kárné řízení coby řízení správní se jeví jako neadekvátní.
15. Z uvedených důvodů dospěl navrhovatel k závěru, že nadále nelze přehlížet nekoncepčnost celé úpravy kárného řízení NKÚ, neboť tato se jeví navrhovateli jako zcela nevhodná, přičemž jeho účast, resp. účast soudců Nejvyššího soudu coby členů Kárné komory NKÚ, a především pak pravomoc Nejvyššího soudu k projednání odvolání proti rozhodnuti Kárné komory NKÚ jsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.