E.
Suverenita České republiky a státní moc
145. Navrhovatelé se rovněž domnívají, že jak SEU jako celek, tak SFEU jako celek jsou v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy, konkrétně charakteristikou České republiky jako svrchovaného státu. Důvodem podle navrhovatelů je, že tyto smlouvy připouštějí jako dílčí cíl evropské integrace vznik společné evropské obrany, přičemž vlastní obrana je pravomoc, která musí vždy zůstat svrchovanému státu zachována, má-li zůstat svrchovaným. Dalším důvodem předestřeným navrhovateli je též to, že tyto smlouvy jako konečný cíl evropské integrace nevylučují vznik společného evropského federálního státu (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 9 tohoto nálezu). Shodně navrhovatelé uvádějí, že je v rozporu s ustanoveními čl. 1 odst. 1 a rovněž čl. 10a Ústavy ustanovení čl. 42 odst. 2 SEU (blíže k tomuto tvrzenému důvodu bod 17 tohoto nálezu) a také čl. 78 odst. 3 a 79 odst. 1 SFEU, kde navrhovatelé tvrdí, že z těchto ustanovení vyplývá, že "o složení a počtu uprchlíků na svém území již nebude vždy rozhodovat jen Česká republika. Evropská unie tak získá pravomoc podílet se na rozhodnutích, která mohou poměrně významným způsobem ovlivnit složení obyvatelstva České republiky a jeho kulturní a společenský charakter" (bod 148 návrhu; blíže k tomuto tvrzenému důvodu body 19 a 20 nálezu). Konečně ve vztahu k čl. 83 SFEU, který upravuje opatření přijímaná na unijní úrovni v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech, se navrhovatel domnívá, že "rozhodování o tom, co je trestným činem a jaké tresty mají být za trestné činy uloženy, patří k těm pravomocem orgánů státu, které nemohou být přeneseny podle článku 10a Ústavy" (bod 11 doplnění, odkazuje se na bod 54 návrhu, resp. bod 6 doplnění); "z textu [zpochybňovaného ustanovení] je zřejmé, že Evropské unii se má dostat vlastní trestněprávní pravomoci", což má "samo o sobě" odporovat jmenovaným ustanovením Ústavy (bod 13 doplnění). Konečně se uvádí, že "tato pravomoc nemá jasné kontury, Rada spolu s Evropským parlamentem může oblast své trestní jurisdikce dále rozšiřovat. I přenos pravomocí ve smyslu [čl. 83 SFEU] proto není ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý" (bod 14 doplnění; k tomuto tvrzenému důvodu bod 30 tohoto nálezu).
146. V prvé řadě Ústavní soud odkazuje na závěry vyslovené v jeho předchozím nálezu Pl. ÚS 19/08 ohledně charakteru Evropské unie, podmínek zachování základů suverenity České republiky a rovněž kontroly, kterou si nad vývojem evropské integrace členské státy udržují.
147. Připomíná, že (jak v bodu 209 nálezu Pl. ÚS 19/08 konstatoval) suverenita státu není v moderním demokratickém právním státě účelem sama o sobě, tedy izolovaně, nýbrž je prostředkem k naplňování základních hodnot, na kterých konstrukce demokratického právního státu stojí. V bodu 107 pak dovodil (s odkazem na úvahy vyslovené v bodech 98 až 107 téhož nálezu), že přenesení určitých kompetencí státu, které vyvěrá ze svobodné vůle suveréna a bude nadále vykonáváno za jeho účasti předem dohodnutým, kontrolovaným způsobem, není pojmovým oslabením svrchovanosti, ale může naopak ve svých důsledcích znamenat její posílení ve společném postupu integrovaného celku. Ústavní soud rovněž uvedl v bodu 104 citovaného nálezu, že Evropská unie pokročila zdaleka nejvíce v konceptu sdílené - "slité" - suverenity a již dnes vytváří entitu sui generis, která těžko snese zařazení do klasických státovědných kategorií. Klíčovým projevem svrchovanosti statuje i možnost se svou svrchovaností (její částí) dále nakládat, resp. určité kompetence dočasně či trvale postoupit.
148. Pokud prezident republiky s tímto vymezením suverenity polemizuje tvrzením, že "pojem sdílená svrchovanost se sice v poslední době poměrně často používá, ale pouze v nerigorózních debatách", přičemž je tento pojem podle názoru prezidenta republiky "sám o sobě protimluvem", poněvadž, jak se prezident republiky domnívá, "nejen, že náš právní řád pojem >>sdílená svrchovanost<< nezná, ale nezná ho ani právo Evropské unie" (viz bod 61 tohoto nálezu), považuje Ústavní soud za vhodné v té souvislosti připomenout text memoranda připojeného k žádosti České republiky o přijetí do Evropské unie (dostupný na http://www.mzv.cz/inp/cz/zahranicni vztahy/nevereine/205891 -memorandum. html):
"Český národ teprve nedávno opětovně nabyl plné státní svrchovanosti. Vláda České republiky však nezvratně dospěla k témuž závěru, k jakému dospěly v minulosti vlády dnešních členských států, že v moderním evropském vývoji je výměna části vlastní státní suverenity za sdílený podíl na suverenitě nadstátní a na spoluzodpovědnosti nevyhnutelná jak pro prospěch vlastní země, tak i celé Evropy".
149. Usnesení vlády České republiky ze dne 13. prosince 1995 č. 732 k žádosti České republiky o přijetí do Evropské unie přitom pověřilo tehdejšího předsedu vlády (a dnešního prezidenta republiky) Václava Klause, aby žádost a memorandum (které bylo v souladu s usnesením vlády nedílnou součástí žádosti) předal v lednu 1996 vládě Italské republiky jako předsednickému státu Evropské unie pro 1. pololetí 1996. Je tedy nepochybné, že prezidentu republiky, ale i dalším politickým činitelům odpovědným za přijetí citovaného memoranda, musel být koncept sdílené suverenity dobře znám již v době, kdy Česká republika ještě nebyla členem Evropské unie. Tuto skutečnost prokázal i sám právní zástupce prezidenta republiky, který z memoranda na ústním jednání obsáhle citoval na podporu tvrzení, že se charakter Evropské unie má Lisabonskou smlouvou zásadně proměnit.
150. Ústavní soud také v bodu 120 nálezu Pl. ÚS 19/08 uvedl, že
- obecně uznává funkčnost institucionálního rámce EU pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí; jeho stanovisko se však může v budoucnu změnit, pokud by se ukázalo, že je tento rámec prokazatelně nefunkční;
- z hlediska ústavního pořádku České republiky - a v rámci něho zejména se zřetelem na materiální ohnisko Ústavy - je významný nikoli toliko vlastní text a obsah Lisabonské smlouvy, nýbrž i její budoucí konkrétní aplikace;
a konečně že
- i Ústavní soud České republiky bude (může) - byť se zřetelem na předchozí zásady - působit jako ultima ratio a může zkoumat, zda některý akt orgánů Unie ne vy bočil z pravomocí, které Česká republika podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla. Ústavní soud však předpokládá, že taková situace může nastat jen v případech zcela výjimečných; za ty by bylo možné považovat zejména opuštění hodnotové identity a již uvedené překročení rozsahu svěřených kompetencí.
151. Nad tento rámec pak ke konkrétním argumentům uvedeným navrhovatelem doplňuje následující.
152. Argumentace navrhovatelů o protiústavnosti dílčího cíle Evropské unie nazvaného "společná evropská obrana", podle níž pouze "vlastní obrana je pravomoc, která musí být svrchovanému státu zachována", je zcela nepřípadná. Vytvářením mezistátních systémů kolektivní obrany není nijak narušena svrchovanost států, které se na těchto systémech podílejí. Představa navrhovatelů o ztrátě svrchovanosti České republiky v důsledku smluvního závazku ke společné obraně by pak byla naplněna již dnem 12. března 1999, kdy Česká republika přistoupila k Severoatlantické alianci (NATO), jejímž základem je čl. 5 Washingtonské smlouvy (vyhlášena pod č. 66/1999 Sb.): "Smluvní strany se dohodly, že ozbrojený útok proti jedné nebo více z nich v Evropě nebo Severní Americe bude považován za útok proti všem, a proto odsouhlasily, že dojde-li k takovému ozbrojenému útoku, každá z nich uplatní právo na individuální nebo kolektivní obranu, uznané čl. 51 Charty Spojených národů, pomůže smluvní straně nebo stranám takto napadeným tím, že neprodleně podnikne sama a v souladu s ostatními stranami takovou akci, jakou bude považovat za nutnou, včetně použití ozbrojené síly, s cílem obnovit a udržet bezpečnost severoatlantické oblasti.".
153. Stejně tak tvrzená neústavnost změn provedených Lisabonskou smlouvou v SEU a SFEU "jako celku", spočívající dle tvrzení navrhovatelů v tom, že tyto smlouvy "nevylučují jako konečný cíl vznik společného federálního státu", neobstojí. Obě smlouvy obsahují výčet společných cílů výlučně v pozitivní poloze, což samo o sobě nemůže zakládat rozpor s českým ústavním pořádkem. V dalším Ústavní soud odkazuje na bod 132 nálezu Pl. ÚS 19/08. Na tomto místě Ústavní soud považuje za důležité upřesnit, že v tomto bodu nepodrobil svému přezkumu samotnou SEU a SFEU (což učinit nemohl - viz bod 108 tohoto nálezu), ale to, jakým způsobem Lisabonská smlouva tyto smlouvy mění - v tomto ohledu je také třeba vztahovat zde provedený přezkum k výroku I tohoto nálezu, tedy jako vztahující se k přezkumu Lisabonské smlouvy jako celku (a nikoliv SEU a SFEU jako celku).
154. Navrhovatel zpochybňuje i čl. 78 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 SFEU, týkající se politik kontrol na hranicích, přistěhovalectví a azylu. Interpretuje tuto část smlouvy jako "právní základ pro budoucí rozhodování orgánů Unie, která země přijme kolik a jakých uprchlíků z třetích zemí". Ústavní soud shodně s vyjádřením vlády (body 62 až 65 vyjádření) poukazuje na to, že jde v podstatě o převzetí dosavadního článku 64 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství, přičemž změna vyvolaná Lisabonskou smlouvou spočívá v posílení participace Evropského parlamentu na unijních rozhodnutích. Ustanovení čl. 79 odst. 5 SFEU explicitně členským státům navíc zaručuje právo stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících na jejich území s cílem hledat práci či podnikat, takže napadená smlouva naopak ponechává regulační mechanismus pohybu osob z třetích zemí v pravomoci členských států. Napadená ustanovení tedy představují zvláštní formu společné regulace cestou dočasných opatření v případě nenadálého přílivu osob žádajících o azyl. Zpřesnění tohoto mechanismu považuje Ústavní soud za převážně politickou otázku, která je primárně věcí vlády, která smlouvu ujednala, a komor Parlamentu, které s její ratifikací vyslovily souhlas. Ústavní soud považuje takové ujednání za přípustné v rámci čl. 10a Ústavy a neodporující ústavnímu pořádku (viz v tomto smyslu též bod 111 tohoto nálezu).
155. Konečně k navrhovatelově výhradě týkající se domnělého rozporu čl. 83 SFEU s čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy připomíná Ústavní soud závěry vyslovené v jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 66/04 ze dne 3. 5. 2006 (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.), bodech 70 a 71. Podle nich nelze pominout, že současná doba je spojena s mimořádně vysokou mobilitou lidí, se zvyšující se mezinárodní spoluprací a rostoucí důvěrou mezi demokratickými státy Evropské unie. Občané členských států mají, vedle občanských práv svých států, také práva občanů Unie, která jim mj. zaručují svobodný pohyb v rámci celé Unie. Vyšetřování a potírání trestné činnosti, k níž dochází v evropském prostoru, není možno úspěšně realizovat v rámci jednotlivého členského státu, ale vyžaduje širokou mezinárodní spolupráci. Současný standard ochrany základních práv uvnitř Evropské unie nezavdává podle Ústavního soudu žádné příčiny se domnívat, že tento standard ochrany základních práv, skrze uplatňování principů z nich plynoucích, má nižší kvalitu než ochrana poskytovaná v České republice. Pravomoci přenesené čl. 83 SFEU na Unii v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech jsou odrazem tohoto vývoje.
156. Nelze pominout, že čl. 83 odst. 1 SFEU umožňuje tato opatření přijmout, pouze pokud trestná činnost, které se přijímaná opatření týkají, má přeshraniční rozměr a zároveň to její povaha, dopady anebo potřeba ji potírat na společném základě vyžadují. Následující pododstavec dokonce trestnou činnost takového charakteru explicitně vymezuje (terorismus, obchod s lidmi a sexuální vykořisťování žen a dětí, nedovolený obchod s drogami, nedovolený obchod se zbraněmi, praní peněz, korupce, padělání platebních prostředků, trestná činnost v oblasti výpočetní techniky a organizovaná trestná činnost). Nejedná se tedy o blanketní normu, která by dávala Unii všeobecnou pravomoc v oblasti trestního práva, ale o pravomoc, jejíž uplatňování na úrovni Evropské unie je, v souladu se závěry vyslovenými v předchozím bodu tohoto nálezu, v zájmu samotné České republiky a jejích občanů.
157. Obdobně opatření přijímaná na základě druhého odstavce čl. 83 SFEU musí být "nezbytná pro zajištění účinného provádění politiky Unie v oblasti, která byla předmětem harmonizačního opatření", a omezují se tak na oblasti, kde jednotlivé státy z povahy věci musí postupovat společně, aby zajistily efektivní prosazování společně přijatých pravidel.
158. Toto ustanovení je také třeba vnímat v kontextu judikatury Soudního dvora Evropských společenství. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 23. října 2007, Komise v. Rada ("Znečištění moří"), C-440/05, Sb. rozh. s. I-9097 [v němž upřesnil závěry formulované Soudním dvorem v rozsudku ze dne 13. září 2005, Komise v. Rada, ("Trestní právo životního prostředí"), C-176/03, Sb. rozh. s. I-7879] konstatoval, že "je sice pravda, že trestní právo hmotné ani trestní právo procesní zásadně nejsou v pravomoci Společenství [...], to však nemění nic na tom, že zákonodárce Společenství může v případě, že použití účinných, přiměřených a odrazujících trestních sankcí příslušnými vnitrostátními orgány představuje nezbytné opatření pro boj proti vážným zásahům do životního prostředí, rovněž uložit členským státům povinnost zavést takovéto sankce k zajištění plné účinnosti norem, které přijal v této oblasti". Čl. 83 odst. 2 SFEU tuto judikaturu modifikuje v tom smyslu, že poskytuje zvláštní právní základ (lex specialis) pro přijímaní opatření v oblasti trestního práva a dopady citovaných rozsudků zužuje. Pokud totiž Lisabonská smlouva vstoupí v účinnost, nebude možné tuto judikaturu nadále použít jako oporu pro používání ustanovení smluv, která umožňují přijímat harmonizační opatření, k přijímání opatření v oblasti trestního práva [k tomuto závěru dospívá např. zpráva House of Lords, European Union Committee, 10th Report of Session 2007 - 08, "The Treaty of Lisbon: an impact assessment" v bodu 6.188]. To je důležité především s ohledem na pojistku upravenou v čl. 83 odst. 3 SFEU. V tomto směru tedy představuje navrhovatelem zpochybněné ustanovení SFEU spíše krok k silnější ochraně ústavních principů, kterých se dovolává, než jejich porušení.
159. S uvedenými výhradami lze spojit i tvrzení navrhovatele o rozporu čl. 7 SEU s ustanovením čl. 2 odst. 3 Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu body 11 a 81 tohoto nálezu). Navrhovatel uvádí, že "budou-li pozastavena členská práva, s předpokládanými důsledky dokonce i pro soukromé osoby, pak česká státní moc fakticky nebude moci svým občanům sloužit, protože bude dočasně zbavena určitých práv, bez kterých se služba občanům neobejde" (bod 105 návrhu). V tomto ohledu Ústavní soud připomíná závěry, které vyslovil v nálezu Pl. ÚS 19/08. V bodu 209 konstatoval, že porušení základních hodnot Evropské unie, na které čl. 7 SEU míří, "by muselo současně znamenat i porušení těch hodnot, na kterých spočívá samotná materiálně chápaná ústavnost České republiky; té by prvotně sám Ústavní soud, jakož i vnitrostátní obecné soudy v mezích své jurisdikce, musely poskytnout maximální možnou ochranu.". Výkon státní moci, který by tyto hodnoty porušoval, jen těžko může sloužit občanům. Čl. 7 je tak třeba vnímat jako doplnění mechanismu ochrany principů, na kterých stojí ústavnost České republiky, a nikoliv jako prostředek jejich porušení.
160. Taktéž je možné v této části nálezu reagovat na tvrzení navrhovatele o rozporu čl. 9 SEU s čl. 1 odst. 1 Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu bod 83 tohoto nálezu), jelikož se primárně vztahuje k tvrzenému rozporu mezi institutem občanství Evropské unie a principem svrchovanosti obsaženým v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Zde Ústavní soud upozorňuje, že institut občanství Evropské unie byl zaveden již Maastrichtskou smlouvou v roce 1993 (kdy tato smlouva vstoupila v účinnost), a nikoliv teprve nyní smlouvou Lisabonskou, přičemž k oprávněním občanů členských států, která Soudní dvůr Evropských společenství dovodil z existujících ustanovení práva Společenství, dodává občanství Evropské unie jen minimum nového normativního obsahu (k tomu srov. zejm. Weiler, J. H. H. The Constitution of Europe. "Do the new clothes have an emperor?" and other essays on European integration. Cambridge, Cambridge University Press, 1999, s. 324 - 357). Občanství Evropské unie nijak nepopírá občanství členského státu, naopak je obohacuje o evropský rozměr (srov. nález Pl. ÚS 66/04, bod 70). Ústavní soud navíc již ve svém nálezu Pl. ÚS 66/04, bodu 71 konstatoval, že jsou-li čeští občané poživateli výhod spojených se statutem občanství Evropské unie, je v tomto kontextu přirozené, že s těmito výhodami je nutno akceptovat též jistou míru odpovědnosti. V tomto ohledu tedy Ústavní soud rozpor mezi čl. 9 SEU a čl. 1 odst. 1 Ústavy neshledal.
161. Konečně je třeba odmítnout tvrzení navrhovatele o rozporu čl. 13 odst. 1 SEU a čl. 47 SEU s čl. 10a Ústavy (k tomuto tvrzenému důvodu bod 84 tohoto nálezu) a to s ohledem na důvody uvedené v bodu 147 tohoto nálezu.