C.
Omezení možnosti protiústavního zneužití řízení podle čl. 87 odst. 2 Ústavy a přípustnost doplnění návrhu
115. Ústavní soud byl k námitce vlády (body 40 a 41 tohoto nálezu) nucen zabývat se i otázkou, zda široce pojaté účastenství v řízení o souladu mezinárodních smluv, otevírající procesní prostor pro vznášení pochybností stran dosud neratifikované mezinárodní smlouvy postupně pro jednotlivé potenciální navrhovatele (srov. bod 98 tohoto nálezu), nevyvolává na straně druhé nesnesitelné riziko zneužití procesních mechanismů před Ústavním soudem, zneužití, které by se příčilo samotnému účelu tohoto řízení. O tom, že nejde o hypotetickou úvahu, svědčí i veřejná, obecně známá vyjádření některých ze skupiny senátorů, která v tomto řízení vystupuje jako navrhovatel, naznačující, že se k této skupině připojili s obstrukční motivací ve snaze zabránit ratifikaci mezinárodní smlouvy z jiných než ústavněprávních důvodů. Podávání nevážných nebo obrny siných návrhů na zahájení řízení a zneužívá ní soudní procedury ochrany ústavnosti lze nepochybně postihovat též odmítnutím takových návrhů pro zjevnou neopodstatněnost, resp. pro zneužití práva podat návrh na zahájení řízení, případně též cestou pořádkových opatření (§ 61 zákona o Ústavním soudu), avšak toto řešení nemusí být vždy použitelné.
116. Účelem řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem je preventivně eliminovat riziko, že Česká republika převezme mezinárodní závazek, který by byl v rozporu s ústavním pořádkem, resp. odstranit pochybnosti o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem ještě předtím, než se smlouva stane pro Českou republiku mezinárodněprávně a uvnitř České republiky vnitrostátně právně závaznou, neboť poté jsou možnosti řešení jejího konfliktu s ústavním pořádkem výrazně omezeny (srov. Wagnerová E., Dostál M., Langášek T., Pospíšil I.: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, Praha, ASPI a. s., 2007, s. 298, 309 - 310). Z povahy věci je třeba takové pochybnosti odstranit bez zbytečného odkladu. V rovině mezinárodního práva totiž platí, že již sjednáním mezinárodní smlouvy na sebe smluvní strany berou závazek, že nebudou nepřiměřeně protahovat své definitivní rozhodnutí o přijetí či nepřijetí smlouvy, což vyplývá ze zásady dobré víry (srov. Potočný, M. Mezinárodní právo veřejné. Zvláštní část. 1. vyd. Praha, C. H. Beck, 1996, s. 161). K tomu se přidružuje v rovině práva vnitrostátního, resp. ústavního, povinnost prezidenta republiky bez zbytečného odkladu ratifikovat (tzn. formálně navenek potvrdit řádný průběh vnitrostátní schvalovací procedury) mezinárodní smlouvu, která byla řádně prezidentem republiky nebo vládou z jeho pověření sjednána a s jejíž ratifikací vyslovil souhlas demokraticky zvolený zákonodárný sbor, zejména jde-li o mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy schvalované kvalifikovanou ústavní většinou poslanců a senátorů. Je to jenom a pouze jenom řízení před Ústavním soudem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy, které s ohledem na kvalifikovaně vznesené pochybnosti o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem ex constitutione odkládá okamžik ratifikace až na dobu po jejich odstranění autoritativním rozhodnutím Ústavního soudu, případně, byl-li shledán rozpor, po odstranění nesouladu změnou ústavního pořádku (§ 71e odst. 3 zákona o Ústavním soudu).
117. Požadavek na neodkladné odstranění pochybností o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem se procesně projevuje v ustanovení § 71d odst. 1 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je Ústavní soud povinen projednat návrh jako naléhavý, tj. bez zbytečného odkladu a mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, požádá-li o to kterýkoliv z účastníků řízení, a dále v posílení principu oficiality tohoto řízení, což vyplývá z ustanovení § 71d odst. 2 zákona o Ústavním soudu, podle něhož je Ústavní soud povinen návrh projednat a rozhodnout o něm i bez dalších návrhů. Tím samozřejmě není dotčeno oprávnění pléna Ústavního soudu dospět k závěru o nutnosti projednat tuto věc jako naléhavou na základě vlastní úvahy podle § 39 zákona o Ústavním soudu, což se také v tomto případě stalo usnesením Ústavního soudu ze dne 29. září 2009.
118. Pokud jde o lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, zákon o Ústavním soudu upravuje explicitně pouze jejich počátek pro jednotlivé potenciální navrhovatele [srov. § 71a odst. 1 písm. a) a d) zákona o Ústavním soudu, arg. "... od okamžiku, kdy ..."]; nejzazší konec těchto lhůt je pak z povahy věci vymezen okamžikem ratifikace mezinárodní smlouvy [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 1/04 ze dne 4. 3. 2004 (U 11/32 SbNU 519)], neboť jde o přezkum preventivní, před její ratifikací (srov. čl. 87 odst. 2 Ústavy); explicitní vyjádření nejzazšího konce lhůty v textu zákona o Ústavním soudu je v tomto smyslu nadbytečnou konstatací samozřejmého [srov. § 71a odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu ve srovnání s § 71a odst. 1 písm. b) a c)]. Tato lhůta tedy definitivně časově ohraničuje prostor, v němž má Ústavní soud pravomoc se mezinárodní smlouvou preventivně zabývat, a tedy i prostor, v němž může návrh na zahájení řízení obdržet od kteréhokoliv z možných navrhovatelů.
119. Výklad, že návrh na zahájení řízení podle § 71a písm. b), c) a d) zákona o Ústavním soudu není omezen lhůtou žádnou, že tito navrhovatelé mohou podání návrhu libovolně odkládat, by se dostal do neřešitelného konfliktu s požadavkem, aby prezident republiky mezinárodní smlouvu - jakmile jsou odstraněny všechny překážky - ratifikoval bez zbytečného odkladu. S ohledem na výše vymezený účel řízení Ústavní soud musel nutně dospět k závěru, že zahájení řízení o souladu mezinárodních smluv ze strany skupiny senátorů, skupiny poslanců a prezidenta republiky musí být omezeno stejnou lhůtou, v jaké je třeba mezinárodní smlouvu ratifikovat, tzn. lhůtou bez zbytečného odkladu.
120. Lhůta bez zbytečného odkladu pochopitelně neznamená ihned; jinak by totiž nikdy nebylo možné řízení před Ústavním soudem efektivně zahájit a celá preventivní kontrola ústavnosti by se omezila na případy, kdy se na Ústavní soud obrátí komora Parlamentu ještě předtím, než s ratifikací sama vyslovila souhlas. Takový výklad by šel zcela zjevně proti smyslu vymezení účastenství v § 71a odst. 1 zákona o Ústavním soudu a konečně též proti jeho širokému pojetí, k jakému dospěl v předchozím nálezu Pl. ÚS 19/08 Ústavní soud sám. Přiměřený odklad ratifikace, tzn. odklad okamžiku, kdy se již nelze na Ústavní soud obracet, proto nelze označit za odklad zbytečný. Je také zcela, z hlediska Ústavy, korektní, odloží-li prezident republiky ratifikaci mezinárodní smlouvy o přiměřenou dobu tak, aby v této době mohla názorová menšina poslanců nebo senátorů efektivně uplatnit své právo před Ústavním soudem, s cílem vyloučit pochybnosti o ústavnosti sjednané mezinárodní smlouvy. Totéž platí, měl-li by o ústavnosti mezinárodní smlouvy pochyby sám prezident republiky a odložil-li by ratifikaci mezinárodní smlouvy o přiměřenou dobu tak, aby sám mohl v této době mezinárodní smlouvu před Ústavním soudem zpochybnit. Posouzení přiměřenosti takového odkladu však musí odrážet skutečnost, že text mezinárodní smlouvy je fixován již v okamžiku, kdy je předložena Parlamentu k vyslovení souhlasu s ratifikací, takže všichni poslanci a všichni senátoři se s ní mohou detailně seznámit; od tohoto okamžiku je také možné předpokládat, že se objeví oponentní názory na její ústavnost (srov. nález Pl. ÚS 19/08, bod 75). Ve vztahu k prezidentu republiky dlužno doplnit, že on sám zná obsah mezinárodní smlouvy ještě dříve, neboť ji sjednal, případněji z jeho zmocnění sjednala jako jeho alter ego vláda.
121. V daném případě byla Lisabonská smlouva sjednána vládou České republiky dne 13. prosince 2007 v Lisabonu, Poslanecké sněmovně i Senátu byla předložena s žádostí o souhlas s její ratifikací dne 29. ledna 2008. Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s ratifikací Lisabonské smlouvy dne 18. února 2009, Senát 6. května 2009. Od tohoto dne tedy byly možné skupiny poslanců a senátorů (a prezident republiky od okamžiku, kdy mu byla Lisabonská smlouva předložena k ratifikaci) oprávněny navrhnout Ústavnímu soudu posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem. Navrhovatel - skupina senátorů - svůj návrh učinil až dne 29. září 2009, tj. po uplynutí více než jednoho a půl roku od předložení Lisabonské smlouvy senátorům a po uplynutí téměř pěti měsíců po vzniku aktivní procesní legitimace této skupiny. Taková doba - pohybující se v řádu měsíců, a nikoli pouze týdnů - nepochybně přiměřená není, a návrh na zahájení tohoto řízení proto nebyl podán bez zbytečného odkladu. Ústavní soud však návrh na zahájení řízení z tohoto důvodu pro tentokrát neodmítl, neboť navrhovateli nechce zpětně klást k tíži výklad procesních pravidel upravujících přístup k Ústavnímu soudu a lhůty, které Ústavní soud nalezl v tomto rozhodnutí.
122. Ústavní soud považuje dále za vhodné zdůraznit, že řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem je co do metody přezkumu a procesního režimu analogické řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu pro rozpor (nesoulad) s ústavním pořádkem, resp. se zákonem. Uplatní se zde proto obdobná procesní pravidla. V tomto řízení se uplatňuje princip oficiality, jak byl popsán výše [viz bod 117 tohoto nálezu a nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165, s. 185 - 186; 512/2004 Sb.)]. Ústavní soud je povinen návrh projednat a řízení o něm dokončit bez ohledu na další návrhy. Navrhovatel po podání návrhu na zahájení řízení již návrhem dále nedisponuje. Zpětvzetí návrhu na zahájení řízení z tohoto důvodu není stejně jako v řízení o zrušení zákonů možné, bez vlivu na již jednou řádně zahájené řízení zůstávají jakékoliv domnělé či skutečné změny ve skupině senátorů, zánik mandátu jedněch či změna názoru nebo dodatečně ohlášená podpora a "připojení se" jiných. Zásadně nepřípustná je z tohoto důvodu i změna návrhu, ať už v podobě, rozšíření či zúžení návrhového žádání (petitu). Rozšíření návrhu by bylo nutno kvalifikovat jako další nový návrh, který musí splňovat všechny náležitosti a podmínky řízení jako návrh samostatný. V části, kdy se nový návrh na zahájení řízení překrývá s původním návrhem, o němž již řízení běží, by byl namístě postup podle 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, tj. odmítnutí této části pro nepřípustnost vzhledem k překážce litispendence s tím, že odmítnutý navrhovatel má pak právo účastnit se dříve zahájeného řízení jako vedlejší účastník.
123. Doplnění návrhu, které skupina senátorů předložila dodatečně, po uplynutí dalších dvou týdnů, a rovněž druhé doplnění, předložené dokonce až na ústním jednání před Ústavním soudem, jsou svým obsahem rozšířením návrhu, neboť se navrhovatel domáhá posouzení dalších ustanovení mezinárodní smlouvy (nejde tedy jen o rozvedení, prohloubení argumentace, k čemuž může dojít v průběhu celého řízení včetně závěrečných řečí). Ústavní soud však v daném případě doplnění návrhu procesně akceptoval z obdobných důvodů, z jakých akceptoval již původní návrh, přestože byl podán dávno po uplynutí lhůty pro jeho podání. Za této situace by částečné odmítnutí tohoto doplnění (v rozsahu původního návrhu) pro nepřípustnost vzhledem k překážce litispendence (35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) a posouzení nového rozšiřujícího petitu jako návrhu zcela nového, který by nakonec stejně musel být - pro obsahovou souvislost - spojen s původním řízením, postrádalo procesní ekonomii. Napříště by však i takové doplnění nutně stíhal závěr o jeho opožděnosti a k odmítnutí takového návrhu by Ústavní soud přistoupil bez dalšího.
124. V té souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že opakovaná vyjádření navrhovatele o časové tísni, ve které byl návrh připravován, jež mají odůvodňovat dvojí doplnění návrhu, není možné akceptovat. Jak již Ústavní soud uvedl výše, Lisabonská smlouva byla Poslanecké sněmovně i Senátu předložena s žádostí o souhlas s její ratifikací dne 29. ledna 2008. Jak vyplývá z vyjádření zástupců obou komor Parlamentu (body 37 a 38 tohoto nálezu), otázky možného rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem byly najednáních těchto komor intenzivně diskutovány a v případě Senátu dokonce vyústily v podání návrhu na přezkum této smlouvy Ústavním soudem (379. usnesení Senátu ze 13. schůze dne 24. dubna 2008; Ústavní soud rozhodl nálezem Pl. ÚS 19/08 dne 26. listopadu 2008). Ústavní soud pokládá za samozřejmé, že senátoři, kteří později podali jako skupina tento návrh, v souladu se svými ústavními povinnostmi nezačali zvažovat možné důvody rozporu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem (podložené relevantní ústavněprávní argumentací, která by obstála v řízení před Ústavním soudem) až teprve v okamžiku, kdy s ratifikací Lisabonské smlouvy Senát vyslovil souhlas, ale dávno před tím, totiž od okamžiku, kdy byla smlouva Senátu předložena. Jinak by o smlouvě nemohli kvalifikovaně vést rozpravu a později hlasovat. V této souvislosti Ústavní soud upozorňuje, že v řízeních, která před ním probíhají, jakkoliv se dotýkají politických otázek, je třeba uplatňovat ústavněprávně relevantní argumentaci, a nikoliv pouhé dojmy, jak navrhovatel např. činí při hodnocení předchozího nálezu Pl. ÚS 19/08 a standardu přezkumu, který v něm Ústavní soud uplatnil (viz bod 32 tohoto nálezu). Za zcela nepřijatelné a na pokraji hrubě urážlivého podání ve smyslu § 61 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je třeba označit nijak neodůvodněný "dojem" navrhovatele, že je "rozhodnuto už předem" (tamtéž).