V.
12. Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh je důvodný.
13. Ústavní soud při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení zejména zjistil, že podstata věci je v zásadě totožná s případem řešeným nálezem Ústavního soudu dne 20. 5. 2008 pod sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (vyhlášen pod č. 355/2008 Sb.). Tehdy Ústavní soud v uvedeném nálezu vyslovil, že ustanovení § 23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění zákona č. 217/2002 Sb. a zákona č. 320/2002 Sb., bylo v rozporu s čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 14 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Protokol"). V ustanovení § 23 písm. b) zákona o cestovních dokladech ve znění platném a účinném do 31. prosince 2004 se uvádělo, že "vydání cestovního dokladu se odepře nebo vydaný cestovní doklad se odejme na žádost orgánu činného v trestním řízení občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin". Změna spočívající - od účinnosti zákona č. 559/2004 Sb. - v možnosti odejmout nebo odepřít vydání cestovního dokladu jen tehdy, je-li proti občanovi vedeno trestní stíhání pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně na 3 léta, není takového charakteru, aby ústavní konformitu zkoumaného ustanovení založila.
14. Ústavnímu soudu proto nezbývá než zopakovat, že svoboda pohybu, zaručená čl. 14 Listiny základních práv a svobod, je jedním ze základních lidských práv a podle čl. 4 Ústavy České republiky je pod ochranou soudní moci. Práv plynoucích ze svobody pohybu se lze domáhat přímo, bezprostředně, nikoliv jen prostřednictvím zákonů, které by toto ustanovení prováděly. Ústavní záruky však nejsou neomezené; svoboda pohybuje limitována ústavními mezemi. Obecně lze tato omezení shrnout tak, že musí být stanovena zákonem z důvodů taxativně uvedených v odstavci 3 článku 14 Listiny základních práv a svobod, a to tehdy, "je-li to nevyhnutelné". Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod v Protokolu č. 4 zaručuje svobodu pohybu občanům příslušného státu a cizincům odlišným způsobem (srov. "kdo se právoplatně zdržuje") a její omezení stanoví jen pro případy stanovené v čl. 2 odst. 3 Protokolu za podmínky, "je-li to nezbytné v demokratické společnosti". Žádné jiné limity Listina základních práv a svobod či Protokol nestanoví; proto je třeba svobodu pohybu chápat jako právo, které zahrnuje nejen právo volně se pohybovat a usazovat kdekoliv na území České republiky, ale i právo svobodně vycestovat do zahraničí a vrátit se zpět.
15. Jak konstatoval Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (viz výše), ve vztahu k občanům České republiky ústavní úprava připouští, aby výkon jejich svobody pohybu byl omezen zásahem veřejné moci. Aby mohl být tento zásah považován za ústavně přípustný, musí být stanoven zákonem, musí směřovat k legitimnímu cíli a musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti. Legitimní cíle jsou v Listině základních práv a svobod i Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod definovány tzv. neostrými pojmy jako je např. bezpečnost státu, národní bezpečnost, veřejný pořádek, veřejná bezpečnost, předcházení zločinnosti, ochrana zdraví nebo morálky, ochrana práv a svobod druhých, ochrana přírody. Některé z těchto pojmů jsou definovány zákonem, některé z nich, byť hojně používané, např. pojem "veřejný pořádek", právní řád jednoznačně nevymezuje, a proto jsou interpretovány judikaturou soudů, resp. rozhodnutími jiných orgánů veřejné moci. Z ústavněprávního hlediska je nepodstatné, zda jsou tyto pojmy naplněny zákonodárcem či interpretovány judikaturou, rozhodné je, že nesmí být dále rozšiřovány. Napadeným ustanovením je možné omezit svobodu pohybu jednotlivce mimo území České republiky v důsledku jeho trestního stíhání pro trestný čin, za který lze - de lege lata - uložit trest odnětí svobody nejméně na 3 léta. Trestní řízení vedoucí k náležitému zjištění trestných činů a spravedlivému potrestání jejich pachatelů (§ 1 odst. 1 trestního řádu) za účelem ochrany zájmů společnosti, ústavního zřízení České republiky, práv a oprávněných zájmů fyzických a právnických osob (§ 1 trestního zákona) jsou obecně legitimním veřejným zájmem. Co se však týká další podmínky, že zásah do práv musí být nevyhnutelný, resp. nezbytný v demokratické společnosti, Ústavní soud konstatoval, že ačkoli ani tyto pojmy nejsou v Listině základních práv a svobod či Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod blíže definovány, je zřejmé, že obnáší jistou naléhavou společenskou potřebu, jejíž konkretizace představuje prostor pro volné uvážení a zdůvodnění zákonodárcem. Není-li tak stanoveno zákonem, lze charakteristické rysy této potřeby odvodit z judikatury.
16. Ústavní soud přitom v souvislosti s hodnocením nezbytnosti zásahu orgánu veřejné moci do práv a svobod jednotlivce judikoval, že připouští-li ústavní pořádek České republiky průlom do ochrany práv, "děje se tak pouze a výlučně v zájmu ochrany demokratické společnosti, případně v zájmu ústavně zaručených základních práv a svobod jiných; sem patří především nezbytnost daná obecným zájmem na ochraně společnosti před trestnými činy a na tom, aby takové činy byly zjištěny a potrestány.". Přípustný je tedy pouze takový zásah státní moci do základního práva nebo svobody člověka, který je zásahem nezbytným v uvedeném smyslu. "K tomu, aby nebyly překročeny meze nezbytnosti, musí existovat systém adekvátních a dostatečných záruk, který se skládá z odpovídajících právních předpisů a účinné kontroly jejich dodržování." [srov. nález sp. zn. II. ÚS 502/2000 ze dne 22. 1. 2001 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 11, str. 83)]. Rovněž z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že při hodnocení zásahu vedoucího k porušení svobody pohybu jednotlivce si tento soud v rámci principů stanovených čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod všímá např. výsledku vyšetřování či vývoje konkrétního případu a v těchto souvislostech zvažuje, zda zásah byl ve vztahu k zamýšlenému cíli přiměřený [srov. např. věc Baumann v. Francie, stížnost č. 33592/96, věc Iletmis v. Turecko, stížnost č. 29871/96, věc Luordo v. Itálie, stížnost č. 32190/96, Soudní judikatura, Přehled rozsudků ESLP, č. 6/2003, str. 317 (324) a další].
17. Účelem napadeného ustanovení je odejmutí či odepření vydání cestovního dokladu sledující to, aby se osoba stíhaná pro zvlášť kvalifikovaný (závažný) trestný čin nemohla vyhýbat trestnímu stíhání, ztěžovat ho nebo mu zcela uniknout. Je tedy zřejmé, že přiměřenost tohoto opatření z hlediska jeho nevyhnutelnosti, resp. nezbytnosti lze uvážit pouze na základě stavu a vývoje trestního stíhání osoby dotčené tímto opatřením a že toto posouzení přísluší orgánu činnému v trestním řízení. Trestní řád však neposkytuje stíhané osobě procesní prostředek, kterým by dosáhla účinného přezkumu přiměřenosti navrženého opatření, neboť o žádosti orgánu činného v trestním řízení o odnětí cestovního dokladu stíhané osobě se rozhoduje v jiném než v trestním řízení.
18. Ústavní soud tedy - opětovně - posuzoval především otázku, zda norma limitující rozsah skutečností, za kterých může být omezena svoboda pohybu držitele cestovního dokladu, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dle kterého platí, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Smyslem a účelem tohoto ustanovení je stanovení povinnosti státu poskytnout ochranu práva každému, neboť v právním státě nemůže existovat situace, v níž by se nositel práva nemohl domoci své ochrany (u soudu či jiného orgánu). Obecně platí, že demokratický stát je zde proto, aby své občany (ale i osoby zdržující se na jeho území) chránil a aby jim poskytoval záruky, že jejich práva budou chráněna. Jak Ústavní soud vyložil již v nálezu ze dne 29. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 72/06, odstavec 4 čl. 36 Listiny základních práv a svobod (na který v podstatě odkazuje odstavec 1 čl. 36 Listiny základních práv a svobod textací "stanoveným postupem") sice odkazuje na zákon, který upravuje "podmínky a podrobnosti" v relaci ke všem předcházejícím odstavcům čl. 36 Listiny základních práv a svobod; takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, je však ustanovením čl. 36 Listiny základních práv a svobod limitován, a od jeho obsahu se tedy nemůže odchýlit. Smyslem a účelem "obyčejného" zákona podle čl. 36 odst. 4 Listiny základních práv a svobod je pouze stanovit podmínky a podrobnosti realizace co do svého obsahu (již) ústavodárcem v čl. 36 Listiny základních práv a svobod zakotvených práv, tedy podmínky a podrobnosti toliko procesní povahy. Má-li podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod každý právo domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu, přičemž podmínky a pravidla realizace tohoto práva stanoví zákon, pak takový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok "každého" domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu v té které situaci zcela negovat, a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť toliko v určitých případech, popřít. Ustanovením čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je každému ústavně garantována možnost domáhat se ochrany svého práva u soudu či jiného orgánu ve všech situacích jeho porušení (neexistuje zde ústavní restrikce). Žádná osoba nemůže být zákonem zcela vyloučena z možnosti domáhat se ochrany svého práva tím - i když pouze v určitém případě - že by její právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod bylo anulováno. Opačný výklad by rovněž značil, že zakotvení práva každého obracet se na soudní a jiné orgány k ochraně svých práv učiněné ústavodárcem - tedy nadané nejvyšší právní silou - by v podstatě ztrácelo smysl, neboť by mohlo být pro tu kterou situaci eliminováno vůlí toliko (pouhého) zákonodárce.
19. Ústavní soud v uvedeném nálezu dovodil, že napadené ustanovení zákona o cestovních dokladech neposkytuje správnímu orgánu rozhodujícímu o odnětí cestovního dokladu k žádosti orgánu činného v trestním řízení jakoukoliv možnost úvahy v rámci podmínky nevyhnutelnosti či nezbytnosti takového zásahu v demokratické společnosti, neboť byl-li splněn zákonný důvod - žádost orgánu činného v trestním řízení, který vedl proti dotčené osobě trestní stíhání pro předmětný trestný čin - nemá správní orgán vůbec žádný prostor k správnímu uvážení o nezbytnosti či přiměřenosti takového opatření a cestovní doklad odejmout musí. Dodal, že z ústavněprávního hlediska není klíčové, zda pravomocí uvážit nevyhnutelnost či nezbytnost použití prostředku, jímž dochází k omezení základního práva či svobody jednotlivce v zájmu ochrany jiné ústavně chráněné hodnoty, je nadán ten či onen orgán veřejné moci (správní orgán pasový nebo orgán činný v trestním řízení); rozhodné je, že jeho rozhodnutí nesmí být vyňato z efektivní soudní kontroly. Napadené ustanovení zákona o cestovních dokladech však správnímu orgánu žádnou možnost úvahy neposkytuje, což ve svých důsledcích výrazně limituje možnosti jeho přezkumu správním soudem. Oprávnění odepřít vydání cestovního dokladu či odejmout cestovní doklad, stanovené zákonem a ospravedlněné odůvodněným veřejným zájmem (legitimním cílem), sice může být v konkrétním případě nevyhnutelným (nezbytným) opatřením; rozhodnutí o takovém opatření nemůže však být vyňato ze skutečné soudní ochrany a nahrazeno soudní ochranou jen iluzorní.
20. Nosné důvody nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/07 (viz výše) vyjadřují závazný právní názor, jímž je nyní vázán i samotný Ústavní soud (čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky).
21. Ústavní soud (nyní) k závěrům vyjádřeným shora a obsaženým v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/07 proto jen doplňuje a znovu připomíná, že jedním ze základních pojmových předpokladů ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces (čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod) je rozhodování nezávislých a nestranných soudů podle konkrétních zásad stanovených v příslušných procesních předpisech; ty však musí ve svých jednotlivých ustanoveních takový proces také reálně umožňovat a nerozlišovat bezdůvodně mezi jednotlivými subjekty, jejichž základní práva jsou srovnatelná. Takový postup, i když jej třeba běžný výklad příslušných zákonných ustanovení umožňuje, vede k přímému zásahu do ústavně zaručených základních práv či svobod dotčených nositelů veřejného subjektivního práva a v převážné většině i k jejich porušení; stěžejní principy moderního demokratického právního a ústavního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), který je chápán a definován jako tzv. materiální právní stát, vázaný nejvyššími ústavními zásadami a hodnotami, totiž něco takového nepřipouštějí. I podstata právní jistoty jako jednoho z atributů právního státu - zahrnující i ochranu důvěry v právo - spočívá zejména v tom, že každý může spoléhat na to, že mu stát poskytne efektivní ochranu v jeho právech a dopomůže mu k realizaci jeho subjektivního práva.
22. Ústavní soud má sice za to, že není na něm, aby zákonodárci detailně naznačoval, jakou právní úpravu má ohledně posuzované problematiky přijmout. Před jejím přijetím však bude na zákonodárci, aby důkladně a konzistentně uvážil, zda je opravdu únosné, aby o odepření vydání či odnětí cestovního dokladu rozhodovaly správní úřady a správní soudy a zda tato otázka do jejich kompetence vůbec spadá. Ve svých důsledcích jde totiž o zajišťovací institut; rozhodnutí o tom, že je třeba ho použít, by měly činit ty orgány veřejné moci, jež vedou řízení, v němž má být takovýto zajišťovací prostředek použit, tedy orgány činné v řízení trestním. Přezkoumání takového rozhodnutí soudem v témže řízení (tedy v řízení trestním) nese s sebou i řadu nesporných výhod. Nejde jen o operativnost a větší znalost důvodů, pro něž příslušný orgán veřejné moci považoval za nezbytné k zajištění přistoupit, ale především o odstranění nežádoucího prolínání různých procesů vedených různými orgány, tj. orgány činnými v řízení trestním a orgány správními a správními soudy. Na to ostatně upozornil i Senát ve svém vyjádření v citované věci sp. zn. Pl. ÚS 12/07. Zrušením napadeného ustanovení zákona o cestovních dokladech, ve znění účinném od 1. ledna 2005, tedy Ústavní soud nehodlá přisvědčit mínění, dle něhož právě široká diskreční pravomoc správního úřadu, doplněná soudním přezkumem v plné jurisdikci správními soudy, je tou cestou, kterou by se zákonodárce měl a musel vydat.
23. Ústavní soud tedy usuzuje, že ustanovení § 23 písm. c) zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o cestovních dokladech), ve znění účinném od 1. ledna 2005, neumožňuje obecným soudům dostát jejich povinnostem při ochraně základních práv a svobod jednotlivce při přezkoumání žádosti orgánu činného v trestním řízení o odejmutí cestovního dokladu osobě, proti které vede trestní stíhání pro trestný čin, za který lze uložit trest odnětí svobody nejméně 3 léta; to platí z hlediska limitů podmínky nezbytnosti či nevyhnutelnosti takového zásahu v demokratické společnosti, což představuje porušení principů zakotvených v čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tím je dotčenému jedinci zároveň upřeno právo na účinnou soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, což v konečném důsledku vedlo i k porušení čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
24. Proto Ústavní soud návrhu navrhovatele podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky zcela vyhověl a napadené ustanovení zrušil. Zároveň však přiměřeně odložil vykonatelnost svého nálezu, aby zákonodárci umožnil na vzniklou situaci ústavně konformně reagovat.
25. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho se souhlasem účastníků upustil.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************