II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků řízení
15. V souladu s § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") a Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát"), aby se k návrhu vyjádřily.
16. Poslanecká sněmovna prostřednictvím předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslavy Němcové sdělila, že zákon o spotřebních daních byl jako vládní návrh zákona projednáván v Poslanecké sněmovně jako tisk č. 317 v prvém čtení dne 20. května 2003 a přikázán k projednání rozpočtovému výboru, který návrh zákona projednal a vydal usnesení obsahující pozměňovací návrhy (č. 317/1). Druhé čtení návrhu zákona proběhlo 22. července 2003, podané pozměňovací návrhy ve druhém čtení byly zpracovány jako tisk č. 317/2. Návrh zákona byl schválen ve třetím čtení dne 24. července 2003. Ve třetím čtení hlasovalo z přítomných 198 poslanců pro návrh 100 a proti 97, jeden se zdržel hlasování. Ustanovení § 43 nedoznalo při projednávání v Poslanecké sněmovně změn a bylo přijato v podobě navržené vládou. Senátu byl návrh zákona doručen dne 13. srpna 2003. Dne 11. září 2003 byl návrh projednán a posléze vrácen s pozměňovacími návrhy Poslanecké sněmovně. Poslanecká sněmovna svým hlasováním dne 26. září 2003 setrvala na původním návrhu. Prezident republiky zákon podepsal 13. října 2003. Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi 17. října 2003. Zákon vyšel ve Sbírce zákonů v částce 118 pod číslem 353/2003 Sb. Napadené ustanovení bylo k datu jeho aplikace novelizováno celkem čtyřikrát, a to novelami zákona č. 353/2003 Sb. (tisk č. 317, IV. volební období), které byly publikovány ve Sbírce zákonů pod čísly 217/2005 Sb. (tisk č. 801, IV. volební období), 575/2006 Sb. (tisk č. 41, V. volební období), 281/2009 Sb. (tisk č. 686, V. volební období), 59/2010 Sb. (tisk č. 888, V. volební období). Navrhovatelem napadená podstata ustanovení § 43 byla obsažena již v zákoně č. 353/2003 Sb., následující novelizace neměly výraznější vliv na smysl napadeného ustanovení. Ve všech případech se jednalo o vládní návrh. Z výše uvedeného vyplývá, že návrh zákona byl projednán a schválen ústavně předepsaným způsobem a podle standardních pravidel legislativního procesu.
17. Senát prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha uvedl, že návrh zákona byl Senátu doručen dne 13. srpna 2003 ve 4. funkčním období a jako senátní tisk č. 156 jej organizační výbor přikázal výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (jako garančnímu výboru) a výboru pro evropskou integraci. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu na své 20. schůzi ve 4. funkčním období, konané dne 4. září 2003, projednal a přijal usnesení č. 128, kterým doporučil Senátu projednávaný návrh zákona zamítnout (156/1). Výbor pro evropskou integraci projednal návrh zákona na své 21. schůzi ve 4. funkčním období, konané dne 3. září 2003, a usnesením č. 97 doporučil návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (156/2). Dne 11. září 2003 přijal Senát na své 10. schůzi ve 4. funkčním období usnesení, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, uvedených v příloze tohoto usnesení; příloha obsahovala změny soustředěné do 19 bodů, z nichž ani jeden nerevidoval část návrhu zákona upravujícího napadané ustanovení § 43 (usnesení Senátu č. 205 ze dne 11. září 2003). Pro vrácení návrhu zákona se v hlasování č. 50 z přítomných 71 senátorů vyslovilo pro návrh 42 senátorů, 2 hlasy proti. Ve vyjádření je dále podrobně popisován legislativní proces přijímání jednotlivých novel napadeného ustanovení s tím, že Senát postupoval v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
18. Ústavní soud ve smyslu § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, požádal o vyjádření Ministerstvo financí a Generální ředitelství cel. Ministerstvo financí ve svém vyjádření nejprve obecně pojednalo o problematice správního trestání a poté o zajištění daně jako specifickém instrumentu zákona o spotřebních daních. Ministerstvo financí konstatovalo, že zajištění daně, které je v zákoně o spotřebních daních upraveno v § 21 a násl., vychází ze směrnice Rady 2008/118/ES o obecné úpravě spotřebních daní a o zrušení směrnice 92/12/EHS. Ministerstvo financí zdůraznilo, že primární funkcí zajištění daně podle § 21 a násl. zákona o spotřebních daních je krytí rizik spojených s výrobou, zpracováním a držením výrobků podléhajících spotřební dani. Teprve sekundární funkcí zajištění daně podle § 21 a násl. zákona o spotřebních daních je funkce uhrazovací. Specifikum zajištění daně podle § 21 a násl. zákona o spotřebních daních je dáno typem komodit, které jsou zatíženy vysokou spotřební daní, a existencí režimu podmíněného osvobození od spotřební daně. Vzhledem k relativně dlouhé lhůtě splatnosti, která je delší než lhůta pro podání daňového přiznání, je reálné nebezpečí, že v případě, kdy spotřební daň nebude řádné a včas uhrazena, nebudou již vybrané výrobky u dotčeného plátce spotřební daně v držení. V takových případech zajištění daně alespoň částečně eliminuje hrozbu zneužití těchto výrobků či podvodů s nimi a rizika, která v daném případě vyplývají pro stát. Již ze samotného textu § 43 zákona o spotřebních daních (a případně dalších ustanovení, která je nezbytné vykládat v souvislosti s tímto ustanovením) vyplývá, že pokuta není ukládána za samotné použití zajištění daně na úhradu spotřební daně (tedy za postup v souladu s právními předpisy), ale za to, že spotřební daň nebyla řádně a včas uhrazena a současně došlo ke snížení krytí rizik. Je tedy patrné, že prvek protiprávnosti zde spočívá v tom, že daňový subjekt řádně neuhradil spotřební daň v souladu s (daňovými) právními předpisy, a správce daně byl nucen realizovat zajištění. Škodlivost nastane v případě, kdy porušení zákonné povinnosti vede k ohrožení určitého veřejného zájmu. V daném případě jde především o veřejný zájem na správném stanovení a výběru daně, který vyplývá z § 1 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, kde je vymezen základní cíl správy daní. Veřejný zájem lze spatřovat též v potřebě krytí rizik spojených s výrobou, zpracováním a držením výrobků podléhajících spotřební dani. S ohledem na výše uvedené je nutné uvést, že v návrhu krajského soudu uvedená tvrzení týkající se nemožnosti hodnocení protiprávnosti a škodlivosti jednání vedoucího k uložení pokuty podle § 43 zákona o spotřebních daních nejsou relevantní. Uložením této pokuty tak ani nemohlo dojít k porušení jakéhokoli znaku právního státu, jež je namítáno. Ustanovení § 43 zákona o spotřebních daních obsahuje odkaz na tři výjimky z povinnosti uložit pokutu v případech, kdy je zajištění daně použito na úhradu spotřební daně. Jedná se o ustanovení § 23 odst. 4 (v zákoně o spotřebních daních je od 1. ledna 2013 uveden chybný odkaz, který by měl směřovat na odstavec 3), § 29 odst. 2 a § 33 odst. 7 zákona o spotřebních daních. Ve všech výše uvedených situacích je dopředu známá výše spotřební daně, zajištění daně se poskytuje složením nebo převodem finančních prostředků na depozitní účet správce daně a je umožněno využít zajištění daně na úhradu spotřební daně se souhlasem subjektu, jenž poskytl zajištění daně. Pro všechny výše uvedené situace také platí, že nebyl-li dán souhlas k použití zajištění daně na její úhradu a spotřební daň nebyla řádně a včas uhrazena, správce daně bude postupovat v souladu s ustanoveními § 23 odst. 5 (od 1. ledna 2013 se jedná o odstavec 4), resp. § 29 odst. 5 a § 33 odst. 8 zákona o spotřebních daních, tedy použije zajištění daně na úhradu spotřební daně. Bylo by proto nelogické, aby zákon bránil, natož sankcionoval situaci, kdy zajištění daně bude se souhlasem daňového subjektu využito na úhradu daně. Důvodem, proč žádný jiný daňový předpis neobsahuje ustanovení obdobné § 43 zákona o spotřebních daních, je skutečnost, že pouze ve spotřebních daních zajištění daně plní primárně zcela odlišnou funkci než obecný institut zajištění daně. Ministerstvo financí dále nesouhlasí se závěrem navrhovatele, že absence diskrece při určování výše sankce, která je pro tzv. platební delikty typická (např. úrok z prodlení, penále), by automaticky znamenala likvidační charakter dané sankce. Důvody, proč je ze strany zákonodárce volena varianta sankce vznikající ex lege v předem dané výši odvozené procentem z určitého základu, případně ohraničené minimální či maximální pevnou hranicí, jsou předvídatelnost a s tím související právní jistota, zamezení libovůle ze strany orgánu veřejné moci, snížení rizika korupce, administrativní zvladatelnost a rychlost řízení. Pokud jde o výši samotného procenta jako parametru, při hodnocení přiměřenosti sankce podle § 43 zákona o spotřebních daních je nutno přihlížet zejména ke speciální povaze podnikání souvisejícího s vybranými výrobky, které jsou zatíženy spotřební daní. Podnikatelé, kteří do této oblasti vstupují, si jsou dopředu vědomi skutečnosti, že se jedná o vysoce regulované odvětví, přičemž tato regulace nesleduje pouze fiskální cíl, ale i cíle jiné (např. ochranu obyvatelstva před zdraví škodlivými výrobky). Ohledem na individuální situaci lze ovlivnit dopady sankce na daňový subjekt, např. využitím institutu posečkání nebo rozložení úhrady na splátky (§ 156 a násl. daňového řádu). Závěrem Ministerstvo financí poukazuje na dosavadní bezrozpornost tohoto ustanovení a jeho obecnou akceptaci daňovými subjekty.
19. Generální ředitelství cel ve svém vyjádření uvedlo, že zajištění daně podle § 21 zákona o spotřebních daních je institutem, který představuje určitou záruku zejména za umožnění využívání výhod režimu podmíněného osvobození od daně, který znamená odklad povinnosti přiznat a zaplatit daň. Zajištění daně, pokud se jedná o povolení podle zákona o spotřebních daních, která nelze bez poskytnutí zajištění daně vůbec vydat, musí být udržováno po celou dobu existence daného povolení v zákonem stanovené výši. Poskytnutí zajištění daně tedy nezbavuje daňový subjekt povinnosti daň ve stanovené lhůtě přiznat a zaplatit. Pokuta ve výši 10 % z částky zajištění daně použité na úhradu daně je sankčním nástrojem obdobného charakteru jako pokuta za opožděné tvrzení daně podle § 250 daňového řádu či úrok z prodlení podle § 252 a násl. daňového řádu. "Protiprávní" jednání, které předchází jejímu uložení, je stejné jako v případě vzniku povinnosti platit úrok z prodlení, a to neuhrazení splatné daně ve lhůtě její splatnosti. Jedná se tedy o jednání, které není společensky nebezpečné, avšak ohrožuje fiskální zájmy státu. Na tomto místě je nutno také zdůraznit, že zajištění daně se neposkytuje v plné výši předpokládané daňové povinnosti, nýbrž pouze v poměrné výši (§ 21 odst. 7 zákona o spotřebních daních). Generální ředitelství cel se neztotožňuje s názorem Krajského soudu v Ostravě, že by zákon o spotřebních daních postihoval daňový subjekt za jednání, které není protiprávní a navíc je zákonem výslovně dovoleno. To, že zákon o spotřebních daních stanoví, že správce daně použije zajištění daně na úhradu daně, pokud není zaplacena v zákonné lhůtě její splatnosti, a zároveň upravuje postup správce daně vůči ručiteli, nezbavuje daňový subjekt i přes poskytnuté zajištění daně povinnosti daň ve lhůtě splatnosti zaplatit. K dotazu soudu, jaké důsledky by zrušení ustanovení § 43 zákona o spotřebních daních mělo, Generální ředitelství cel uvádí, že jeho zrušení by mohlo u některých daňových subjektů vést ke ztrátě motivace platit daň ve lhůtě její splatnosti, když mají poskytnuto zajištění daně. Automatické uhrazování splatné daně z poskytnutého zajištění bez hrozby sankce by u provozovatelů daňových skladů a opakovaných oprávněných příjemců (tj. držitelů povolení, která se "nevyčerpají" jednorázovým výkonem) vedlo ke snížení nebo vyčerpání poskytnutého zajištění daně, což by znamenalo nárůst případů, kdy by daňový subjekt musel být správcem daně vyzýván k doplnění zajištění daně, pokud by tak ve lhůtě stanovené § 21 odst. 10 zákona o spotřebních daních neučinil sám. Zajištění daně by tak prakticky pozbylo svou funkci záruky ve vztahu k podnikatelské činnosti spočívající ve výrobě a nakládání s vybranými výrobky a stalo by se de facto zálohou na daň.
20. Ústavní soud zaslal výše uvedená vyjádření navrhovateli a umožnil mu se k nim vyjádřit, navrhovatel však této možnosti nevyužil.
21. V souladu s § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud návrh předsedovi vlády České republiky, který dopisem ze dne 4. 3. 2013 sdělil, že svého práva vstoupit do řízení nevyužije.
22. Taktéž veřejný ochránce práv, jemuž byl zaslán návrh v souladu s § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, sdělil, že svého práva vstoupit do řízení nevyužije.