I. A) Rekapitulace návrhu
1. Skupina 23 senátorů Senátu Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], doručeným dne 12. 10. 2006, domáhala zrušení části přechodných ustanovení výše uvedeného zákona č. 319/2001 Sb., která se stala součástí zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, na základě zákona č. 443/2006 Sb.
2. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 10. 1. 2007 navrhovatelé upřesnili petit svého návrhu následovně: navrhovatelé navrhují, aby Ústavní soud pro rozpor s ústavním pořádkem České republiky zrušil napadená ustanovení citovaná v čl. I jejich podání, tedy část zákona č. 319/2001 Sb., která se stala součástí jeho přechodných ustanovení na základě zákona č. 443/2006 Sb., in eventum navrhují zrušit část druhou zákona č. 443/2006 Sb., a to čl. II a čl. III.
3. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že překročením pravomocí Parlamentu České republiky a nepravou (byť navrhovatel dále namítá spíše retroaktivitu pravou) retroaktivitou napadených ustanovení mohl být porušen čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 a 3 Ústavy. Dále mohou ve svém důsledku porušit i vlastnická a majetková práva a právo na soudní ochranu, tedy čl. 11 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), stejně tak mohou vést i k porušení zásady řádnosti a jasnosti právních předpisů tvořící jednu ze zásad materiálního právního státu (dovozené interpretací čl. 1 a 2 Ústavy a čl. 1 a 4 Listiny) a zákazu svévole při legislativní proceduře (dovozeného z ustanovení čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny i z čl. 37 odst. 2, čl. 41 a čl. 44 Ústavy). V neposlední řadě jsou dle navrhovatelů napadená ustanovení v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 94/19/ES, o systémech pojištění vkladů, a v rozporu s čl. 87 a čl. 3 odst. 1 písm. g) Smlouvy o založení Evropského společenství, čímž porušují mezinárodní závazky České republiky plynoucí z členství v EU, a tím tedy i čl. 1 odst. 2 Ústavy.
4. Napadená ustanovení výše uvedeného zákona a záměr zákonodárce jsou dle navrhovatelů v rozporu s principem dělby moci, tedy v rozporu s jedním ze základních pravidel demokratického právního státu, jakým je Česká republika definována v čl. 1 odst. 1 a v čl. 2 odst. 1 Ústavy, kde je stanoveno, že lid vykonává veškerou státní moc prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Parlamentu České republiky náleží dle Ústavy zákonodárná moc, přičemž zákon je normativní právní akt, který zavazuje blíže neurčený okruh subjektů a upravuje situace, které nastanou v budoucnosti. V případě napadených ustanovení jde o situace, které nastaly v minulosti, a o konkrétně známé subjekty. Zde navrhovatelé poukázali na nálezy [sp. zn. Pl. ÚS 24/04 či sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 (pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 37, nález č. 130, vyhlášen pod č. 327/2005 Sb.; tatáž sbírka, svazek 22, nález č. 62, vyhlášen pod č. 241/2001 Sb.)], v nichž Ústavní soud konstatoval, že "k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec).". Ve svém rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 12/02 (pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 29, nález č. 20, vyhlášen pod č. 83/2003 Sb.) Ústavní soud mj. uvedl, že zákon, jenž upravuje jedinečný případ "vybočuje i z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost. Připomeňme, že požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu (...). Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě.". Parlament České republiky v tomto případě dle navrhovatelů provedl výjimku z pravidla pro konkrétní případy klientů zvýhodněných bank, případně pro jeden konkrétní subjekt - Českou pojišťovnu, a. s., (čl. III bod 4 napadeného zákona). A když již tuto výjimku z pravidla Parlament České republiky v předchozím případě učinil, učinil ji legislativně čistším způsobem, bez zvýhodnění jednotlivého konkrétního subjektu, bez naplnění dalších vytčených protiústavních kroků a v době, kdy tato výjimka byla sociálně a morálně odůvodnitelná (ochrana klienta banky jako spotřebitele v době zvykání na tržní prostředí).
5. Parlament České republiky dle navrhovatelů přijetím napadených ustanovení porušil rovněž čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť uplatňuje moc způsobem, který zákon, resp. Ústava neukládá ani neumožňuje; Parlament České republiky jednal nad rámec svých pravomocí stanovených v hlavě druhé Ústavy.
6. Napadená ustanovení mají dle navrhovatelů protiústavní pravé zpětné účinky a jako taková jsou v rozporu s principy demokratického právního státu, ještě přesněji se zásadou ochrany důvěry občana v právo a se zásadou zákazu pravé retroaktivity, tedy s čl. 1 Ústavy, neboť napadená ustanovení mění právní následky, které podle práva nastaly dávno přede dnem účinnosti napadených ustanovení. Zákonodárce dokonce novelizuje přechodná (intertemporální) ustanovení k jedné z předchozích novel zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, (dále též "zákon o bankách), která s touto novelou měla být zkonzumována. Pokud měl zákonodárce na mysli vyřešit problém přechodnými ustanoveními k zákonu č. 319/2001 Sb., měl tak dle navrhovatelů učinit, když je přijímal. Od přijetí tohoto zákona zákonodárce provedl několik dalších novelizací zákona o bankách s vlastními přechodnými ustanoveními a nyní zasahuje zpětně do přechodných ustanovení o několik novel zpět. Vztahy vkladatelů Kreditní banky Plzeň, Plzeňské banky a Union banky vůči těmto bankám, resp. vůči Fondu pojištění vkladů (dále též "Fond") vznikly podle zákona o bankách v platném znění. Podle § 41d zákona o bankách vzniká nárok na vyplacení náhrady dnem, kdy Fond obdrží písemné oznámení České národní banky (dále též "ČNB") o neschopnosti banky dostát závazkům vůči oprávněným osobám, resp. obdržením obdobného písemného oznámení týkající se pobočky zahraniční banky. Oznámení musí být zasláno v poměrně krátké lhůtě 21 dní od zjištění, že banka není schopna dostát svým závazkům. Vztahy vyplývající z pojištění vkladů ke třem citovaným zkrachovalým bankám, resp. k Fondu tedy dle navrhovatelů prokazatelně vznikly nejpozději v květnu 2003 (konkurs Union banky k 29. 5. 2003, konkurs na druhé dvě banky byl prohlášen dříve). Navrhovatelé také poukázali na rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.), dle něhož <<pravá retroaktivita nemá v právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl "dostat ke slovu", nicméně tak neučinil.<<. Napadená ustanovení dle navrhovatelů rozšiřují okruh oprávněných osob, mění proceduru a vstupují do již jednou zákonem řešených vztahů. Předpis dává vzniknout vztahu nově vymezených oprávněných osob a Fondu ke stejnému dni, ke kterému vznikly obdobné vztahy oprávněných osob podle předchozí úpravy (tedy nejpozději v květnu 2003). A právě zejména v těchto aspektech se dle názoru navrhovatelů již jednoznačně jedná o nepřípustnou pravou retroaktivitu.
7. Dle názoru navrhovatelů dochází v případě napadených ustanovení k tomu, že stát nejprve stanoví obecné pravidlo, jakým se mají odškodňovat klienti zkrachovalých bank, které vyvažuje ochranu spotřebitele bankovních služeb a odpovědnost občana jako investora svých prostředků, který má svobodnou vůli zvolit výnosnou riskantní investici či dát přednost bezpečnému méně lukrativnímu uložení peněžních prostředků. Poté však na úkor zajišťovacího fondu, hospodařícího s prostředky odevzdanými soukromými subjekty, nakládá s těmito prostředky v rozporu s takto obecně stanovenými pravidly, a v důsledku toho určitou skupinu či určitý subjekt zvýhodní oproti ostatním. V tom spatřují porušení zásad řádného fungování materiálního právního státu, garantovaného čl. 1 Ústavy, spočívajících i v zajištění ochrany oprávněné důvěry ve stálost právního řádu.
8. Navrhovatelé dále zdůraznili, že napadená ustanovení vedou k tomu, že soukromé prostředky placené bankami a vybrané od klientů bank, které jsou určeny na odškodnění klientů bank, které přispívají do Fondu, budou poskytnuty nad rámec pravidel, která platila v době, kdy banky do Fondu přispívaly, čímž zasahují i do ochrany soukromého vlastnictví a legitimních očekávání dle čl. 11 Listiny a mohou být v širším slova smyslu vnímána jako expropriace. Pokud by totiž vlastnictví Fondu jako takové nebylo interpretováno jako vlastnictví nositele základních práv a svobod, zprostředkovaně dochází k omezení vlastnictví a majetkových legitimních očekávání komerčních bank přispívajících do Fondu, neboť vzhledem k napadenými ustanoveními očekávaným důsledkům může dojít ke zvýšení jejich odvodu do Fondu či k poškození jejich klientů.
9. Fond je dle navrhovatelů jako věřitel omezen a diskriminován na svých právech a ochraně spravovaného majetku, protože vzhledem k časovému posunu by Fond byl v případě dodatečné výplaty dle napadených ustanovení zbaven možnosti se se svými pohledávkami přihlásit jako konkursní věřitel v konkursech dotčených bank. Stejně tak navrhovatelé uvedli, že jsou omezena i jeho práva na soudní ochranu spočívající v možnosti uplatnit jeho pohledávky, které vznikly z výplaty náhrad, za konkursními dlužníky. Podle § 41h odst. 2 zákona o bankách, který zůstává nadále v platnosti, se Fond dnem zahájení výplaty náhrad oprávněným osobám stává věřitelem banky ve výši práv oprávněných osob banky na plnění z Fondu. Z toho plyne i jeho zákonná povinnost uplatnit své pohledávky v konkursním řízení, které již bylo (1998, resp. 2003) zahájeno. Retroaktivní úprava prováděná napadenými ustanoveními mu však uplatnění tohoto práva znemožňuje, neboť propadné lhůty pro přihlášení pohledávek do konkursu vedeného na předmětné banky již uplynuly. Z tohoto důvodu tedy dochází v popsané situaci k odmítnutí spravedlnosti - denegatio iustitiae, čímž jsou porušena i práva Fondu na soudní ochranu dle čl. 36 Listiny.
10. Jako další argument navrhovatelé uvedli, že napadená ustanovení jsou protiústavní i svým příkrým rozporem s právem ES, který lze konstatovat ve dvou hlavních rovinách. Napadená ustanovení jsou dle navrhovatelů v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 94/19/ES ze dne 30. 5. 1994, o systémech pojištění vkladů, jejímž cílem je zajistit minimální harmonizovanou úroveň ochrany vkladů pro všechny vklady ve Společenství. Harmonizovaná česká úprava pojištění vkladů obsažená v novele zákona o bankách č. 319/2001 Sb. počítá s maximálním limitem náhrady ve výši 25 000 EUR, což je o 5 000 EUR více, než předpokládá samotná směrnice jako minimální úroveň pojištění pro všechny členské státy EU, kde je většinou průměrná výše vkladu na občana vyšší než v České republice. Maximální limit náhrad ve výši až 4 miliony korun tak, jak jej zavádí napadená ustanovení, jde zcela nad rámec ochrany drobných vkladatelů a míjí se tak se smyslem směrnice. Navrhovatelé dále uvedli, že pro směrnice přitom platí podle čl. 249 Smlouvy o založení Evropského společenství, že je pro každý stát, kterému je určena, závazná, pokud jde o výsledek, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Výsledkem dotčené směrnice má být ochrana drobných vkladatelů bank a zamezení výplatám anonymních vkladů v souvislosti s ochranou před praním špinavých peněz. Napadená ustanovení mění již zavedenou harmonizovanou právní úpravu, kdy rozšířením okruhu oprávněných osob i na majitele vkladových listů na doručitele a depozitních certifikátů na doručitele a "ručitele pohledávek" a jejich právní nástupce umožňují vyplácet náhrady i za anonymní vklady, což jde přímo proti smyslu směrnice, a je tím tedy v přímém rozporu s právem ES.
11. Rozpor se směrnicí 94/19/ES není dle navrhovatelů jedinou rovinou, ve které napadená ustanovení porušují právo ES, a tím i závazky plynoucí z čl. 1 odst. 2 Ústavy. Napadená ustanovení dle navrhovatelů prolamují dosavadní zásadu, že adresáty náhrad z Fondu jsou pouze poškození vkladatelé. Návrh počítá s odškodněním České pojišťovny, a. s., která v minulosti dobrovolně a zcela v souladu se svým podnikatelským záměrem vyplatila náhrady vkladatelům Kreditní banky Plzeň ve výši 1,78 mld. Kč. Toto bezprecedentní zvýhodnění podnikatelského subjektu porušuje zásadu neposkytování tzv. nedovolené veřejné podpory ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství, jímž je Česká republika vázána. Veřejná podpora je definována jako podpora poskytovaná v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité subjekty. Finanční prostředky uložené ve Fondu nejsou prostředky státního rozpočtu, jedná se však o veřejné prostředky, o jejichž použití stát rozhoduje. Náhrada ve výši 1,78 mld. Kč, která má být vyplacena z Fondu České pojišťovně, je nedovolenou veřejnou podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství, neboť ji nelze podřadit pod výjimky uvedené v odstavci 2 citovaného článku.
12. V návaznosti na výše uvedenou argumentaci navrhovatelé poukázali i na to, že stejné zvýhodnění České pojišťovny, a. s., (plynoucí z čl. III napadených ustanovení) není ani v souladu s obecným principem rovnosti podmínek hospodářské soutěže vyjádřeným v čl. 3 odst. 1 písm. q) Smlouvy o založení Evropského společenství. Napadená ustanovení neodůvodněně výrazně zvýhodňují soukromý podnikatelský subjekt - Českou pojišťovnu, a. s., a její soukromé vlastníky.
13. Navrhovatelé rovněž konstatovali, že napadená ustanovení často nedávají smysl, znemožňují jakoukoli interpretaci či umožňují několik možných výkladů. Velmi zásadní je např. skutečnost, že napadená ustanovení jsou nesrozumitelná v otázce běhu lhůt (není jasné, které lhůty kdy začínají a končí) nebo že napadená ustanovení obsahují právně neexistující pojmy ("ručitel pohledávky" nemůže existovat, ručit je možno jen za závazky). Velmi problematická z pohledu srozumitelnosti textu je dle navrhovatelů i skutečnost, že napadená ustanovení jsou novelizací přechodných ustanovení k zákonu, který byl přijat před pěti lety, přičemž tato přechodná ustanovení se vlastně zkonzumovala s příslušnou novelizací, přičemž zákon o bankách již byl od té doby novelizován znovu několikrát, kdy jednotlivé novelizace měly svá vlastní přechodná ustanovení. Novelizací přechodných ustanovení se opakovaně mění režim pro banky, které již byly před pěti lety zahrnuty do určité výjimky z režimu zákona a teď jsou zahrnuty do nové výjimky dle napadených ustanovení. V tom navrhovatelé spatřují rozpor se znakem materiálního právního státu, v Ústavě explicitně neuvedeným, nicméně dovozeným interpretací čl. 1 a 2 Ústavy a čl. 1 a. 4 Listiny, kterým je zásada právní jistoty, kdy každý může mít důvěru v právo a jeho transparentnost a srozumitelnost, a tím i zásada řádnosti a jasnosti právních předpisů.
14. Navrhovatelé upozornili i na fakt, že pro právní stát je také velmi podstatné pravidlo stanovené jak v Ústavě (čl. 2 odst. 3), tak i v Listině (čl. 2 odst. 2), kdy stát (státní orgán) je omezen pravidly, která si stanovil. Z tohoto pravidla pak plyne, že zákonodárce je povinen dodržovat při přijímání zákonů určitá legislativní pravidla, a odkázali na rozhodnutí Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 23/04 (pozn. red.: bude uveřejněn ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 38, nález č. 137; vyhlášen byl pod č. 331/2005 Sb.)], dle něhož "je způsob, jak k přijetí a vyhlášení zákona došlo, podroben kognici Ústavního soudu pouze v rámci, který ústavní pořádek vytyčuje (zejména čl. 1, čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 41, čl. 44 až 48, čl. 50 až 52 Ústavy). Předmětem přezkumné činnosti Ústavního soudu je proto schválený text zákona, zápisy z jednání sněmoven slouží jako hlavní důkazní prostředek při hodnocení jedné složky z tripartice hodnocení, tj. dodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona.". Zákonodárce je tedy při legislativní proceduře vázán Ústavou i zákony (např. jednacím řádem Poslanecké sněmovny). Pokud zákonodárce poruší při legislativní proceduře pravidla, která mu stanoví zákon, může to dle navrhovatelů být ve svém důsledku i porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Dle zákona je pozměňovací návrh omezen projednávaným bodem schůze, přičemž pozměňovací návrh poslance Doktora, na jehož základě se napadená ustanovení stala součástí zákona o bankách, nebyl uveden v programu příslušné schůze Poslanecké sněmovny, čímž byla porušena legislativní procedura stanovená zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Dle navrhovatelů je v rozporu s předepsanou procedurou, tedy ústavními legislativními pravidly, aby bylo hlasováno o zákoně v rámci bodu schůze Poslanecké sněmovny, který je věnován jinému zákonu a kde není uvedeno, že by se zákonem měl zabývat. Obsahová i procedurální pochybení zákonodárce v případě napadených ustanovení jsou dle názoru navrhovatelů natolik četná a závažná, že společně ve svém součtu mohou již vést ke konstatování rozporu s ústavním pořádkem, a to se zásadou řádnosti a jasnosti právních předpisů, tvořící jednu ze zásad materiálního právního státu, a se zákazem svévole při legislativní proceduře.