II. c)
Námitka nepřípustné retroaktivity a porušení legitimního očekávání
14. Navrhovatelka namítá neústavnost napadených ustanovení rovněž z důvodu jejich jednorázové povahy a také proto, že vykazují znaky zakázané retroaktivity. „Jednorázovost“ (a zjevná účelovost) má plynout z toho, že se použijí pouze na mimořádné zvyšování důchodů v červnu 2023, v pozdějších termínech se s případnou valorizací počítá na základně standardních zákonných pravidel. Retroaktivita spočívá v tom, že k vyloučení standardních mechanismů valorizace důchodů v mimořádném termínu dochází až poté, co „na jejich uplatnění“ již příjemcům důchodů vznikl právní nárok. Tím podle navrhovatelky bylo porušeno jejich legitimní očekávání podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a porušen byl i princip právní jistoty podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
15. Navrhovatelka upozorňuje, že napadená ustanovení byla připravena vládou, ačkoliv ta si byla vědoma toho, že daný právní nárok příjemcům důchodů vznikne na konci ledna 2023. Členové vlády si byli této povinnosti vždy vědomi, jak plyne z jejich vyjádření a např. z důvodové zprávy k nařízení vlády č. 35/2022 Sb., o druhém zvýšení důchodů v roce 2022, kde se uvádí, že "[z]ákon nedává vládě žádné zmocnění ke stanovení zvýšení důchodů v jiné výši nebo v jiné podobě". Vědomy si tohoto byly i obě komory Parlamentu. Vláda ale postupovala tak, jako by rozhodující skutečností pro vznik „nároku na valorizaci“ nebyl zákon, ale nařízení vlády. Hmotněprávní nárok na mimořádné zvýšení důchodů podle navrhovatelky ovšem vznikl přímo ze zákona, který dále stanovil termín, od kterého má být valorizovaný důchod vyplácen, a způsob, jakým má být valorizační částka určena. Stanovuje-li totiž zákon, že k provedení mimořádné valorizace je vydáván prováděcí právní předpis, pak nárok na valorizaci důchodů nevzniká vydáním nařízení vlády, ale přímo ze zákona, a to splněním stanovených podmínek, kdy nařízení vlády pouze navenek deklaruje zákonné parametry valorizace.
16. Navrhovatelka tvrdí, že nárok na mimořádnou valorizaci podle § 67 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vznikl s koncem ledna 2023, kdy nárůst cen překročil zákonem stanovenou hranici 5 % od posledního termínu zvyšování procentní výměry důchodů, k němuž došlo v září 2022, a vznikla i povinnost vlády podle § 67 odst. 16 citovaného zákona vydat do 50 dnů (tj. do 22. 3. 2023) nařízení, aby podle § 67 odst. 3 citovaného zákona byla „technicky realizována“ zákonná povinnost k navýšení vyplácených důchodů. Vláda postupovala v rozporu se zákonem i ústavním pořádkem, když nevydala nařízení podle § 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a když v průběhu února 2023 začala činit kroky ke změně zákona, který by vyřadil standardní mechanismus valorizace důchodů, resp. k tomu, aby takové nařízení nemusela vydat. Argumentovala, že dokud není vydáno, nárok na mimořádnou valorizaci nevznikl. Navrhovatelka však má za to, že z čl. 2 odst. 3 a čl. 78 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny plyne, že pro státní moc je možný postup v mezích zákona, a tedy vláda může postupovat secundum et intra legem, nikoliv praeter legem nebo dokonce contra legem, tzn. při provádění valorizace je v postavení vykonavatele zákonné povinnosti.
17. V této souvislosti navrhovatelka argumentuje právními závěry týkajícími se čl. 78 Ústavy, resp. mezí sekundární (podzákonné) normotvorby, ke kterým Ústavní soud dospěl v nálezech ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), ze dne 10. 7. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 (N 64/5 SbNU 487; 206/1996 Sb.) a ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.), srov. také odbornou literaturu (např. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vyd., Praha: C. H. Beck, 2003, s. 67). Podle judikatury musí být nařízení vlády vydáno oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže stanovit primární práva a povinnosti) a musí existovat zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být otevřen prostor pro sféru nařízení). Druhé kritérium zcela vylučuje možnost, že by to, zda a kdy podmínky pro provedení mimořádné valorizace nastaly, mohlo být na úvaze vlády. Dále se navrhovatelka dovolává rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010 sp. zn. 4 Ads 120/2009 a nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12 (N 126/70 SbNU 147; 259/2013 Sb.), podle něhož nemůže odvozená normotvorba zasahovat do věcí vyhrazených zákonu. Nárok na mimořádnou valorizaci proto nemohl vzniknout až vydáním nařízení vlády, ale vznikl přímo ze zákona.
18. Tvrzení o porušení legitimního očekávání, a tím zásah do principů právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy, a v konečném důsledku také porušení principu zvláště chráněného čl. 9 odst. 2 Ústavy, opírá navrhovatelka o ustálenou judikaturu Ústavního soudu [např. nálezy ze dne 2. 2. 2005 sp. zn. II. ÚS 528/02 (N 23/36 SbNU 287), resp. ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), ze dne 24. 6. 2009 sp. zn. I. ÚS 663/06 (N 149/53 SbNU 811), ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) a ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.)] i Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“). Tvrdí, že legitimní očekávání příjemcům důchodů vzniklo ze zákona a všechny vlády dosud podle § 67 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, postupovaly, takže očekávání těchto příjemců i veřejnosti je podloženo dlouhodobou praxí.
19. Současně došlo podle navrhovatelky k nedovolené retroaktivitě, a tím i k nepřípustnému zásahu do zásad právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Za klíčový v tomto ohledu považuje nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, v němž se Ústavní soud vyjadřuje k (ne)přípustnosti pravé a nepravé retroaktivity v právním státě z hlediska principu právní jistoty a důvěry občana v právo. Poukazuje i na nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) s tím, že v daném případě nastala analogická situace, kdy na základě dohody vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně došlo k náhlému obratu ve vztahu k regulérnímu zákonnému mechanismu pro provádění mimořádných valorizací důchodů, aniž by to bylo relevantně právně odůvodněno, a dále na nález ze dne 15. 9. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.), kde Ústavní soud neshledal porušení zákazu retroaktivity a legitimního očekávání, neboť před datem účinnosti zákona, jímž došlo k odnětí 14. platu, subjektivní právo na další plat nevzniklo, a tudíž nemohlo být ani zasaženo do nabytých práv. Podle navrhovatelky mohlo dojít k úpravě mechanismu mimořádné valorizace, ale muselo by se tak stát před vznikem právního nároku na ni, zde však k jeho vzniku došlo nejenom před schválením zákona č. 71/2023 Sb., ale dokonce před předložením návrhu zákona Poslanecké sněmovně.