3.
Stav legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání
80. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/22 dále uvedl, že institut stavu legislativní nouze patří mezi zvláštní parlamentní procedury umožňující zkrácení či zjednodušení zákonodárného procesu. Na zákonné úrovni je upraven v § 99 jednacího řádu. Jeho využitím jsou fakticky omezeny některé demokratické principy legislativního procesu, zejména práva parlamentní opozice; proto představuje výjimku z pravidla, pro niž musí být v konkrétním případě vždy dán dostatečně závažný důvod založený na racionálním základě a podložený konkrétními skutkovými okolnostmi, které převažují nad zájmem na projednání návrhu zákona standardním způsobem (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a sp. zn. Pl. ÚS 55/10, v nichž se Ústavní soud předpoklady ústavně konformního vyhlášení stavu legislativní nouze a zkráceného projednání návrhu zákona podrobně zabýval).
81. Ústavní soud současně upozornil, že není „odvolací instancí“ ve vztahu k posuzování důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, ale ochráncem ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu před případným zneužíváním tohoto institutu k obcházení řádné zákonodárné procedury (bod 115 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10). Pojistkou před případným zneužitím je zákonné vymezení důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze, které lze považovat za legitimní, ústavně aprobované a přezkoumatelné (srov. bod 86 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10).
82. O ústavně souladný stav legislativní nouze půjde podle Ústavního soudu tehdy, existuje-li významný důvod, jenž má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem, či kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) [k tomuto pojmu viz nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] nebo v případě širokého konsenzu v Parlamentu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Musí jít o takové mimořádné okolnosti, jež se zjevně vymykají běžnému průběhu politických procesů [např. hrozba legislativního „vakua“ - srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.)] a které přináší riziko shora uvedených kvalifikovaných újem, nebo o okolnost, jakou představují přírodní katastrofy či jiné nepředvídatelné události [viz bod 84 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 či bod 93 nálezu ze dne 7. 12. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 20/21 (4/2022 Sb.)]. Stav legislativní nouze (a s tím související zkrácené projednání návrhu zákona) je tedy podmíněn existencí mimořádné okolnosti a její intenzitou z hlediska jejího možného negativního důsledku na jednu z obecně vymezených chráněných hodnot, jako jsou práva a svobody občanů, bezpečnost státu nebo ochrana majetku (bod 114 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10).
83. Při projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze se rovněž uplatní ústavněprávní požadavky na parlamentní diskusi, tj. zejména ve vztahu k roli parlamentní opozice (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16). Zásah Ústavního soudu je odůvodněn zejména tehdy, je-li dotčeno jádro demokratické parlamentní diskuse, což lze posuzovat pouze v relaci k postojům samotných aktérů parlamentní (sněmovní) rozpravy (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/11).
84. Ústavní soud dále uvádí, že vyhlášení stavu legislativní nouze a rozhodnutí o projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání určuje procedurální rámec projednávání a schvalování návrhů zákonů, který se podstatně odlišuje od standardní procedury umožňující plné uplatnění demokratických principů, zejména práv parlamentní menšiny. Je však třeba zdůraznit, že ochrany nejsou hodna jen práva této menšiny, ale demokratický proces projednávání a schvalování zákonů jako takový. Ústavní soud opakovaně judikoval v tom smyslu, že k přijímání zákonů by mělo docházet v takovém časovém rámci, aby byl návrh zákona po určitou dobu známý, bylo možné jej podrobit veřejné diskusi, a vyloučit tak, že zákony budou přijímány „kabinetně“, mimo veřejnou kontrolu. Je na parlamentní opozici, ale také na jakýchkoliv jiných osobách (ať již z řad odborné, či laické veřejnosti), aby tento časový prostor využily a veřejně upozornily na případné nedostatky návrhu zákona nebo rizika spojená s jeho přijetím (viz již zmíněný bod 206 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/12). Tento požadavek je o to naléhavější tam, kde přijímaný zákon bude mít podstatný celospolečenský dopad.
85. Nikoliv každý prohřešek zákonodárce proti jednacímu řádu (coby podústavnímu právu) s sebou nese porušení ústavnosti. S ohledem na důsledky, které jsou s eventuálně vadným posouzením existence podmínek stanovených v § 99 odst. 1 jednacího řádu spojeny, však nezbývá než důsledně trvat na požadavku ústavně konformní intepretace a aplikace tohoto ustanovení. K tomuto závěru vede Ústavní soud rovněž skutečnost, že případné pochybení zákonodárce v této úvaze „kontaminuje“ celý další legislativní proces, neboť v něm použité postupy, obsažené v jednacím řádu, nebudou právně relevantní a přezkum postupu zákonodárce na jejich základě postrádá smysl.
86. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 Ústavní soud nastínil výklad pojmů obsažených v § 99 odst. 1 jednacího řádu, zejména výraz „mimořádné okolnosti“ shledal jako samostatný důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze, resp. jako jeho primární podmínku. Ústavní soud však považuje nyní za potřebné upřesnit, že právně relevantní okolnosti (skutečnosti) v uvedeném ustanovení jsou takové, které splňují podmínku „mimořádnosti“, a současně i to, že jejich následkem je zásadní ohrožení základních práv a svobod občanů nebo bezpečnosti státu nebo hrozba značné hospodářské škody státu. Obě podmínky tedy musí být splněny kumulativně, přičemž stav zmíněného ohrožení (hrozby) zpravidla nebývá důsledkem běžných událostí, naproti tomu nikoliv s každou mimořádnou situací je nezbytně spojeno nebezpečí závažných dopadů. Použití výrazu „mimořádné“ značí, že musí jít o okolnosti (události), které se vymykají obvyklému běhu věcí, a z tohoto důvodu jsou i neočekávané, resp. obtížně předvídatelné (např. přírodní katastrofa jako zemětřesení, povodně, bouře, sucha nebo epidemie, zvláště závažná havárie či „šokové“ narušení hospodářské či finanční situace státu). Za právně relevantní naopak nelze považovat zhoršení, které je důsledkem vzestupných či sestupných pohybů v rámci hospodářského cyklu, anebo krizi, která byla po dlouhou dobu předvídatelná. Z použití slov „závažný“ či „značný“ Ústavní soud současně vyvozuje, že je třeba zvažovat i možné důsledky (co do jejich intenzity) pro případ, že by zákonodárcův zásah nepřišel včas. Ohrožení či hrozba přitom nemohou mít pouze hypotetickou povahu, ale její existence musí být reálná a bezprostřední.
87. Jde-li o pojem „škoda“, podle názoru Ústavního soudu vyjádřeného v bodu 17 nálezu ze dne 7. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 12/10 nejde o škodu v (civilně) právním smyslu, ale je třeba ji chápat v „širších politických konsekvencích“. Za hospodářskou škodu tak lze považovat i zásadní zhoršení stavu veřejných financí, tj. takové, s nímž se stát není schopen vypořádat běžnými prostředky (např. využitím rezerv, rozpočtovými škrty či přesuny), aniž by tím zároveň ohrozil plnění i jiných společensky významných úkolů.
88. Důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze jsou sice výslovně (a taxativně) uvedeny v § 99 odst. 1 jednacího řádu, z povahy věci však plyne, že vedle některého ze zákonných důvodů musí být (opět kumulativně) naplněna podmínka naléhavosti v tom smyslu, že z důvodu časové tísně není možné negativní dopady odvrátit již zmíněným „standardním“ legislativním postupem (podle nálezu ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 může být takovým důvodem i samotná určitá „časová tíseň“; srov. i bod 99 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/21); ostatně pokud by nehrozilo nebezpečí prodlení, ke zkrácení legislativního procesu by nebyl důvod.
89. Podmínku naléhavosti nelze zkoumat pouze z hlediska (ne)dostatečnosti časového prostoru pro projednání vládního návrhu zákona po jeho předložení Poslanecké sněmovně, ale je tak třeba činit i z hlediska časového úseku mezi vznikem (zjištěním) objektivních skutečností, na jejichž základě lze usuzovat na potřebu přijetí nové právní úpravy, a předložením návrhu zákona. Otálení vlády s předložením takového návrhu totiž značně zpochybňuje závažnost hrozby a/nebo intenzitu jejích možných důsledků jako relevantních důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze. Za zcela neakceptovatelný by pak bylo třeba považovat takový postup, kdy vláda se svým návrhem vědomě vyčkává, a tím stav legislativní nouze sama vyvolá, aby jej pak projednala ve zkráceném jednání, protože takové jednání nese znaky zneužití práva či svévole.