V.
Právní hodnocení Ústavního soudu
19. Návrh na zrušení ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb., které zní: "Příslušníkovi je stanoven služební příjem s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce.", není důvodný.
20. Ústavní soud, znaje historii přijetí zákona č. 361/2003 Sb., jeho novely provedené zákonem č. 530/2005 Sb. a pokusu o další novelu v letech 2008 - 2009, se zabýval předně tím, zda návrh přináší oproti stavu v letech 2003 a 2005, kdy část poslanců ze skupiny navrhovatele pro zákon č. 361/2003 Sb. a jeho novelu hlasovala a prosazovala jej, nějaká významná a tehdy neznámá argumentační nova či reaguje na nějakou významnou změnu v ústavním systému, mezinárodních závazcích či právním řadu České republiky. Již prima vista je zřejmé, že tomu tak není. Navrhovatel odkazuje na Evropskou sociální chartu (č. 14/2000 Sb. m. s.), platnou a účinnou již v roce 2003, provádí srovnání s postavením zaměstnance podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, které se, pokud jde o postavení zaměstnance v dané oblasti od roku 2003, věcně zásadně nezměnilo, a argumentuje nerovností, bez úvah, o které by stěží bývalo možné měnit právě ustanovení napadeného § 112 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb. novelou v roce 2005. I tato zjištěná skutečnost do jisté míry budí zdání účelovosti argumentace návrhu, který ani nepřináší žádné vysvětlení změny názoru části ze skupiny poslanců navrhovatele.
21. Ústavní soud pak, jsa vázán petitem návrhu, nikoliv však in extenso jeho odůvodněním, zaměřil se na problematiku odměňování příslušníků bezpečnostních sborů ze zorného úhlu své dosavadní judikatury.
22. V nálezu ze dne 28. června 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (232/2011 Sb.) Ústavní soud zrekapituloval, že "jedním z esenciálních znaků demokratického právního státu je princip přiměřenosti, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. K omezení základních práv či svobod sice může zcela výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým z veřejných statků (veřejný zájem); podstatná je však v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva. První podmínkou je tedy vzájemné poměřování v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu (tzv. nepravý konflikt, na rozdíl od střetu dvou základních práv), druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny). Vzájemné poměřování kolidujících základních práv pak jako obvykle spočívá zejména v následujících kritériích: prvním je kritérium vhodnosti, hledající odpověď na otázku, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaného cíle, následuje kritérium potřebnosti, spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, a pokračuje kritérium porovnávání dotčených, v kolizi stojících základních práv [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.)]. (49) Při úvaze o použitelnosti principu přiměřenosti (proporcionality) však nelze nevidět, že v praxi Ústavního soudu nemusí být vždy tento princip hlavním kritériem úvahy o ústavnosti toho kterého zákonného ustanovení. To proto, že princip proporcionality se uplatňuje zejména v oblasti lidských práv a základních svobod (hlava druhá Listiny); v oblasti práv hospodářských, sociálních a kulturních je však třeba přihlédnout právě k čl. 41 odst. 1 Listiny otevírajícímu široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení. Vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst. 1, 2 a 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou článkem 41 odst. 1 limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [nález sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)]. Jinými slovy řečeno, ustanovení čl. 28 Listiny je tak primárně vydáno zákonodárci k tomu, aby je naplnil konkrétním obsahem (srov. i druhou větu samotného ustanovení, která odkazuje na podrobnosti stanovené běžným zákonem). Sociální a hospodářská práva, k nimž se řadí i právo na odměnu za práci a uspokojivé pracovní podmínky, se liší od klasických základních práv v tom, že neexistují jako a priori neomezená základní práva, která mohou být zákonodárcem omezována pouze z důvodů předvídaných v Listině, ale naopak zákonodárce jim dává příslušný obsah a rozsah. (50) V případě hospodářských a sociálních práv proto ústavní garance představují ústavně zaručenou ochranu institucí (zaměstnání, mzda, sociální zabezpečení, rodina, rodičovství atd.), nikoliv ochranu konkrétních veřejných subjektivních práv. Jako kritéria ústavního přezkumu mohou proto sloužit pouze tam, kde by zákonodárce ústavní ochranu těchto institucí zcela ignoroval či negoval. Totéž platí i ve vztahu k interpretaci zákonů obsahujících úpravu těchto institucí. Pokud obecné soudy takový zákon interpretují a aplikují, je jejich činnost z hlediska ústavního kontrolovatelná jen z pohledu možného výkonu libovůle, nikoliv však z pohledu samotného čl. 28 Listiny. Konkretizace hospodářských a sociálních práv náleží jen zákonodárci, nikoliv Ústavnímu soudu [usnesení sp. zn. II. ÚS 1372/07 ze dne 19. 6. 2007 (ve SbNU nepublikováno); srov. dále nález sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (vyhlášen pod č. 135/2010 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) aj.].".
23. Ústavní soud v kontextu navrhovatelem zmiňovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 37/93 s odvoláním na nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 připomíná, »že na výtku stěžovatele v tomto ohledu plně dopadá právní názor vyjádřený v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), dle něhož "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti". Ústavní soud zastává stanovisko, dle něhož rovnost je kategorií relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo, přičemž určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (srov. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 11; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.).«. [srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2004 sp. zn. III. ÚS 288/04 (N 132/34 SbNU 331)].
24. Ústavní soud se podrobně zabýval problematikou nerovnosti v nálezu ze dne 18. srpna 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Zde mj. uvedl: »Ústavní soud se komplexně zabýval otázkou rovnosti v rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb. (z rozhodnutí dalších pak zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 4/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 93, vyhlášen pod č. 192/1999 Sb.). Ztotožnil se [a to zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.)] s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nemůže postupovat libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát jenom na základě odvolání se na veřejné hodnoty.". Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" [sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (viz výše)]. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první, jež lze označit termínem neakcesorické nerovnosti, vymezil tedy vyloučením libovůle (svévole) při daném odlišování. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva ..." [shodně sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (viz výše)]. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je touto nerovností založené dotčení některého ze základních práv a svobod (nerovnost akcesorická).«.
25. V nyní posuzované věci se tak Ústavní soud poté, kdy shledal, že vytváření materiálních podmínek příslušníků bezpečnostních sborů je ponecháno v pravomoci zákonodárce, zaměřil na otázku, zda napadené ustanovení zákona zakládá nerovnost, případně zda je či není projevem jeho libovůle nebo zjevně iracionálního chování zákonodárce. Ústavní soud vzal při posouzení věci v úvahu i důvodovou zprávu k zákonu č. 361/2003 Sb., podle které "navržená právní úprava posílí sociální jistoty příslušníků bezpečnostních sborů. Očekává se od ní, že přinese stabilizaci příslušníků těchto sborů a v důsledku toho i snížení výdajů bezpečnostních sborů na poskytování základní výstroje a na odbornou přípravu nových příslušníků. V souvislosti s přijetím návrhu zákona se předpokládají i úspory spojené se snížením administrativní náročnosti rozhodování ve věcech služebního poměru, s racionalizací struktury jednotlivých bezpečnostních sborů apod".
26. Argument, že napadené ustanovení je nespravedlivé a zakládá nerovnost mezi jednotlivými příslušníky bezpečnostních sborů podle toho, kolik kdo z nich odslouží hodin přesčas, neobstojí. Před zákonem mají v zásadě všichni příslušníci bezpečnostních složek po novele provedené zákonem č. 530/2005 Sb. rovné postavení, k nerovnosti např. z důvodu diskriminace by mohlo dojít až v konkrétních případech, kdyby třeba tentýž velitel přiděloval dvěma příslušníkům přesčasové služby diametrálně odlišně co do počtu odsloužených hodin.
27. Napadené ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005 Sb., nelze posuzovat izolovaně od celého zákona. Napadené ustanovení vychází ze zásady do ut facias. Již při projednávání zákona č. 361/2003 Sb. na 10. schůzi Senátu dne 10. září 2003 podle příslušného těsnopiseckého záznamu místopředseda vlády Stanislav Gross tuto ideu zákona vyjádřil takto: "Jinými slovy, tento zákon nezná příplatek za službu přesčas, nezná příplatek za službu v noci, v neděli, v sobotu, ve svátek a za dělenou směnu. Pokud prostě někdo chce sloužit u bezpečnostních sborů, má tedy solidní ohodnocení, ... ale zároveň to znamená, že on do služby bude muset vložit hodně ze svých práv, případně ze svého soukromého života.".
28. Ústavní soud se podrobně zabýval porovnáním odměňování různých profesních skupin ve svém nálezu ze dne 28. června 2011 sp. zn. Pl. ÚS 17/10 (232/2011 Sb.). K tomu je třeba dodat, že v roce 2009 činila průměrná mzda v České republice 23 598 Kč měsíčně, u státních zaměstnanců celkem 24 994 Kč měsíčně, ve zdravotnictví 26 879 Kč měsíčně, u bezpečnostních sborů pak 33 313 Kč měsíčně a pouze u ústředních orgánů státní správy více, tj. 34 136 Kč měsíčně. Z uvedených údajů je zřejmé, že odměňování bezpečnostních sborů se i s ohledem na náročnost jejich práce ocitlo vysoce nad průměrem ve vztahu k odměňování státních zaměstnanců celkem, přičemž se to týkalo případně i těch příslušníků bezpečnostních sborů, kteří neodsloužili ani limit 150 přesčasových hodin v kalendářním roce.
29. Ústavní soud dovozuje, že i částí poslanců ze skupiny poslanců, která je navrhovatelem, v rámci návrhu zákona v letech 2008 - 2009 zamýšlené novelizované znění napadeného ustanovení v podobě zmiňované v bodu 14 tohoto nálezu by plně nevyhovělo představám navrhovatele, pokud jde o jím tvrzenou nerovnost ve vztahu k zaměstnancům v režimu zákoníku práce. Nutno dodat, že ani zákoník práce není jednotnou právní úpravou pro všechny kategorie zaměstnanců a zaměstnavatelů. Z povahy profese vyplývá, že v případě bezpečnostních sborů by nastolení režimu zákoníku práce ve svých důsledcích ochromilo chod těchto sborů, a proto jak historicky, tak z pohledu komparatistiky bývá právní úprava poměrů příslušníků těchto sborů tradičně a pochopitelně samostatná a specifická.
30. Srovnání, které navrhovatel přináší ve vztahu k přesčasům zaměstnanců v režimu zákoníku práce, postrádá připomenutí důležitých, synallagmaticky v platném znění zákona č. 361/2003 Sb. oproti zákoníku práce zakotvených institutů, a to odchodného a výsluhového příspěvku. V pozici ministra vlády František Bublan na 8. schůzi Senátu konané dne 30. listopadu 2005 při projednávání novely, tj. zákona č. 530/2005 Sb. mj. uvedl, že "v oblasti odměňování návrh stanovuje růst služebního příjmu tak, aby odpovídal růstu platu ostatních kategorií státních zaměstnanců ve veřejné správě. Další úspora, která byla také trnem v oku, došlo k ní v oblasti odchodného a v oblasti výsluhového příspěvku. Výše odchodného se snížila z osminásobku na šestinásobek měsíčního služebního příjmu ... Křivka výsluhového příspěvku byla změněna ve sněmovně, a sice takovým způsobem, že nemá stoupající tendenci, naopak nejvyšší nárůst - tříprocentní - je mezi 15. až 20. rokem služby, potom dalších pět let se to snižuje na dvě procenta nárůstu a posledních pět let na jedno procento. Já jsem zpočátku měl s tímto návrhem trošku problém, nakonec po diskusi i s policejním prezidentem jsem na to přistoupil, protože se mi to zdá výhodnější zrovna pro tuto dobu. My potřebujeme, aby policisté v produktivním věku, kteří teď jsou trošku nalomeni, zda zůstat ve službě či nikoliv, aby byli nějakým způsobem motivováni. A to se jedná o lidi, kteří už mají odslouženo třeba 15 nebo i více let. Já jsem se s takto opačnou křivkou ztotožnil a docela se mně i osobně zalíbila, že by mohla být takovým motivačním prvkem.".
31. Ústavní soud neshledal ani projev libovůle zákonodárce při přijetí platného znění ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb. Dospěl k závěru, že by zrušením napadeného ustanovení vybočil z principu minimalizace zásahu. V nálezu ze dne 16. října 2007 sp. zn. Pl. ÚS 53/04 (N 160/47 SbNU 111; 341/2007 Sb.) Ústavní soud ostatně vyslovil, že "v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát začasto povinován k aktivním zásahům, ... disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem častěji.".
32. Namítá-li navrhovatel konečně porušování Evropské sociální charty, pak Ústavní soud konstatuje, že daná problematika ustanovení § 112 odst. 2 věty prvé zákona č. 361/2003 Sb., ve znění zákona č. 530/2005 Sb., nebyla předmětem dotazů pro pravidelné zprávy České republiky o plnění Evropské sociální charty předkládané vládou České republiky orgánům Rady Evropy. Ústavní soud vzal v úvahu okolnost, že Česká republika je vázána Evropskou sociální chartou, jakožto ratifikovanou mezinárodní smlouvou. Při posuzování této věci vzal na vědomí i rozhodnutí Výboru pro sociální práva, a to o stížnosti Evropské rady policejních odborů proti Francii (stížnost č. 38/2006) či Evropské rady policejních odborů proti Portugalsku (stížnost č. 37/2006), ač navrhovatel těmito rozhodnutími v návrhu neargumentoval. V nyní posuzované věci se nejedná o konkrétní kontrolu norem, v případech projednávaných Výborem pro sociální práva byl účastníkem řízení zcela odlišný navrhovatel, který proti České republice k Výboru pro sociální práva stížnost nepodal. Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat poměry policistů v jiných smluvních státech Evropské sociální charty a zabývat se širšími konsekvencemi odměňování policistů ve Francii či Portugalsku ani jakkoliv hodnotit rozhodnutí Výboru pro sociální práva. Ústavní soud pak v rámci jemu svěřené kompetence z důvodů uvedených shora uzavírá, že neshledal ani rozpor napadené právní úpravy s Evropskou sociální chartou, resp. jejím ustanovením čl. 4 odst. 2, a to proto - jak bylo vyloženo shora - že odměny za přesčasovou práci v rozsahu 150 hodin ročně byly zahrnuty, resp. zohledněny v základním platu příslušníků bezpečnostních sborů.
33. Z obdobných důvodů neshledal Ústavní soud protiústavním ani ustanovení § 112 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., které zní: "Příslušníkovi, který nevykonával službu proto, že na jeho obvyklý den výkonu služby připadl svátek, se služební příjem nekrátí.". Nepřikývl přitom ani argumentu navrhovatele, že "desetiprocentní navýšení základního tarifu ve smyslu § 114 zákona č. 361/2003 Sb. není adekvátní náhradou s ohledem na dvanáct svátků, za něž by mělo být poskytováno placené volno.". I v tomto případě zákonodárce nepostupoval iracionálně a Ústavní soud neshledal zákonodárcovu libovůli.
34. Pokud jde o právní úpravu odměňování příslušníků bezpečnostních sborů v obecné rovině, připomíná Ústavní soud, že je především na zákonodárci a orgánech moci výkonné, aby navrhli a přijali podle dané situace a možností takovou právní úpravu, která by umožňovala zajištění řádného chodu těchto složek, jakož i jejich materiálního zabezpečení.