V.
Pokud jde o posouzení obsahu § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb., ve vztahu k ústavnímu pořádku České republiky a jejím mezinárodním závazkům, dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh na zrušení tohoto ustanovení je důvodný. Byl přitom veden následujícími úvahami.
Ústavní soud se problematikou platových restrikcí vůči soudcům ve formě odejmutí "dalšího platu" zabýval v řadě svých rozhodnutí. Podrobná rekapitulace této judikatury je obsažena v nálezu Ústavního soudu č. 198/2003 Sb. [sp. zn. Pl. ÚS 11/02, uveřejněn též ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 30, nález č. 87]. V této souvislosti je třeba zdůraznit:
a) Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. září 1999 (Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 125; vyhlášen pod č. 233/1999 Sb.) Ústavní soud zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezídia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1998. Nosným důvodem nálezu byl argument principem soudcovské nezávislosti, do jehož rámce soud vztáhnul i "aspekty materiální povahy". Argumentem dalším se stal poukaz na rozdílnost ústavního postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé.
b) V zamítavém nálezu ze dne 3. července 2000 č. 320/2000 Sb., sp. zn. PI. ÚS 18/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 104 (návrh na zrušení části ustanovení § 4a zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 287/1997 Sb., upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí 1997), Ústavní soud zdůraznil, že soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních demokratických hodnot, jejímuž zajištění nesporně napomáhá i materiální zabezpečení soudců. Považoval přitom za podstatné, aby do platů soudců jiné orgány státní moci nezasahovaly, a to jakoukoliv formou, svévolně a opakovaně. Pro rozhodovaný případ ale zásah zákonodárce znaky svévole nevykazoval. Dle Ústavního soudu při posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení nebylo lze odhlédnout od obtížné sociální a hospodářské reality, v níž se Česká republika v roce 1997 nacházela.
c) Stejně tak Ústavní soud dne 3. července 2000 nálezem č. 321/2000 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 16/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 105, zamítl návrh na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 1999 a roku 2000. Nezměnil přitom základní východisko posuzování daného problému. Zdůraznil, že plat soudců by neměl být pohyblivým faktorem podle okamžitých představ toho či onoho vládního seskupení. Odejmutí "dalšího platu" hodnotil proto jako výjimečný akt, který lze oprávnit pouze z vážných důvodů, za něž považoval dopad finančních potíží státu, a pouze v souvislosti s komplexem přijatých úsporných opatření týkajících se platů v celé sféře státních představitelů a zaměstnanců.
d) Dne 11. června 2003 Ústavní soud nálezem č. 198/2003 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 11/02, zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku 2001 a stanovení výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2002 představitelům státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním zástupcům, členům prezidia Komise pro cenné papíry, zástupci Veřejného ochránce práv a členům bankovní rady České národní banky, a to upravující odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižující další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.
S ohledem na okolnosti projednávané věci bylo nutno za východisko vzít právní názor vyjádřený v nálezu uvedeném sub d), jak na něj rovněž odkazuje navrhovatel. Zde Ústavní soud k uvedenému závěru dospěl na základě posouzení i dalších souvisejících zákonných úprav. Zákonem č. 425/2002 Sb., kterým se pro rok 2003 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, a kterým se těmto osobám stanoví výše dalších platů za první a druhé pololetí roku 2003, jenž nabyl účinnosti 1. října 2002, bylo v § 1 stanoveno, že se pro určení platu a dalších náhrad a výdajů spojených s výkonem funkce v roce 2003 pro vyjmenované představitele a soudce použije platová základna ve výši dosažené k 31. prosinci 2002. V důsledku změny právní úpravy platových tarifů a osobního příplatku, provedené pro zaměstnance ministerstev s účinností následující po dni 31. prosince 2002, se platová základna v uvedeném roce nezvýšila. Ustanovení § 2 zákona obsahuje zkrácení dalšího platu týmž osobám náležejícího podle zvláštních předpisů pro rok 2003 na polovinu. Ustanovení § 3 vyloučilo pro období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2003 použití § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 309/2002 Sb. V odůvodnění nálezu č. 198/2003 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 11/02) Ústavní soud poukázal na znění důvodových zpráv k návrhům obou výše citovaných zákonů, z nichž je zřejmé, že navrhovatelem byl sledován cíl spočívající v "zachování srovnatelného postavení jednotlivých skupin" osob, tj. státních zaměstnanců, představitelů státní moci a soudců, přičemž zvláštní postavení soudců, pokud jde o výši odměňování, se navrhovateli jevilo jako nespravedlivé a neproporcionální.
Naznačené změny v zákonné úpravě, vztahující se k platovým poměrům soudců, překročily dle názoru Ústavního soudu rovněž v zákoně č. 590/2004 Sb. ústavní limity pro akceptaci "výjimečnosti" aktu, jímž došlo k odejmutí dalšího platu soudcům tak, jak tyto soud vymezil v předchozích rozhodnutích (srov. nálezy č. 321/2000 Sb. a č. 198/2003 Sb.). Znovu tak třeba konstatovat, že lze-li za zcela výjimečných okolností akcentovat princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců, neplatí tato relace obou principů obecně jako jednou pro vždy a za všech okolností daná. Naopak platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého "stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně". Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí.
Z pohledu komparativního ve vyspělých demokraciích západní Evropy nelze nalézt případ platových restrikcí vůči soudcům, s touto problematikou není tudíž konfrontována ani doktrína nebo judikatura (srov. tři tzv. platové rozsudky Spolkového ústavního soudu - Sbírka rozhodnutí Spolkového ústavního soudu, sv. 26, s. 141n., sv. 32, s. 199n., sv. 55, s. 372n.). Lze konstatovat, že stojí na stanovisku, že v extrémních situacích by mohly platové poměry ovlivnit nezávislost soudního rozhodování, což však při stávajících platech soudců nepřichází do úvahy. V současnosti je diskuse vedena spíše k otázce možných úspor v oblasti platů v exekutivě, i zde je však vylučováno čisté konsolidování rozpočtu jako možný obecný motiv, je mu přisuzována jen doplňující funkce - srov. Wolff, H. A.: Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Besoldungsrecht. DÖV, roč. 2003, č. 12, s. 498 - 499). Srovnatelné situace se objevují toliko v postkomunistických evropských zemích. Příkladem je rozsáhlá judikatura Ústavního tribunálu Polské republiky k otázkám ústavnosti zákonné úpravy platů soudců, ať již z doby tzv. Malé ústavy (viz zejména rozhodnutí sp. zn. P 1/94 ze dne 8. listopadu 1994, K 13/94 ze dne 14. března 1995, P 1/95 ze dne 11. září 1995), tak z období dnes platné ústavy (viz rozhodnutí sp. zn. P 12/98, P 8/00 ze dne 4. října 2000, K 12/03 ze dne 18. února 2004). Ve všech uvedených rozhodnutích se tribunál zabýval ústavností hledisek stanovení výše platů soudců z pohledu čl. 178 odst. 2 Ústavy Polské republiky, dle kterého platy soudců musí odpovídat důstojnosti jejich úřadu a zajistit plnění jejich povinností. (Spolkový ústavní soud zdůraznil nejen tyto okolnosti, ale poukázal na úkoly a odpovědnost soudců, která je spojena s jejich úřadem, a i na potřebu získání nových uchazečů o úřad a zvláštní rizika s úřadem soudce spojená - Sbírka rozhodnutí Spolkového ústavního soudu, sv. 26, s. 158).
Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců, jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení, a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odděleným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi než nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu č. 349/2002 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 7102, Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 78).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, kam spadají i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů.
Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi "řádné pracovní podmínky" soudců řadí i "zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení" (Zásada III, bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost.
Důvodem druhým podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu "penalizace" soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formu nátlaku na jejich rozhodování.
Takto vyložená hlediska posuzování ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům aplikoval důsledně Ústavní soud v nálezu č. 198/2003 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 11/02), v němž zrušil část ustanovení § 1 zákona č. 416/2001 Sb., a to ustanovení upravujícího odejmutí dalšího platu soudcům za druhé pololetí roku 2001 a snižujícího další plat za první a druhé pololetí roku 2002 na výši poloviny.částky, na kterou by jim jinak vznikl nárok.
Důvody, jež vedly zákonodárce k přijetí zákona č. 416/2001 Sb., jsou přitom identické s těmi, jež jej vedly i k přijetí platové restrikce vůči soudcům v zákoně č. 427/2003 Sb. a v zákoně č. 590/2004 Sb. Byla jimi zákonodárcem tvrzená tíživá situace veřejných financí a disproporcionalita v úrovni platů soudců a jiných oblastí veřejné sféry. Dle důvodové zprávy k návrhu zákona č. 427/2003 Sb.: "Nutné úspory v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě ... neumožní, aby další platy poskytované v každém pololetí kalendářního roku byly ... v následujících letech vyplaceny v plné výši. Z uvedených důvodů se v předkládaném návrhu zákona navrhuje, aby se pro léta 2004, 2005 a 2006 platová základna pro určování výše platu a některých náhrad spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých dalších osob nezvyšovala, a aby jim byl další plat v každém pololetí uvedených let poskytnut (stejně jako zaměstnancům ve veřejných službách a správě) v poloviční výši .... Navrhovaná úprava", pokračuje dále důvodová zpráva vlády, je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.". Obdobně v důvodové zprávě k pozdějšímu zákonu č. 590/2004 Sb. (Poslanecká sněmovna. 4. volební období. Tisk 679/0) se uvádí, že "...na základě zákona č. 427/2003 Sb., kterým se pro léta 2004, 2005 a 2006 stanoví mimořádné opatření při určování výše platu a některých náhrad výdajů spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů, soudců a státních zástupců, výše dalších platů těchto osob za první a druhé pololetí let 2004, 2005 a 2006, a kterým se mění některé související zákony, bude další plat za první pololetí roku 2004 uvedeným osobám vyplacen v 50 % výši, navrhuje se, aby k vyrovnání postupu u zaměstnanců veřejných služeb a správy byl další plat za druhé pololetí 2004 (bez ohledu na výsledky jednání u zaměstnanců) odejmut ... Tím se ve spojení se zmrazením platů zajistí rovný přístup k úsporným opatřením u obou skupin.".
Oba zákony, tj. jak zákon č. 427/2003 Sb., tak i zákon č. 590/2004 Sb., byly přijaty již poté, co v obdobné otázce rozhodl Ústavní soud nálezem č. 198/2003 Sb. Jakkoli tedy Ústavní soud před přijetím daného zákona zřetelně zformuloval maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců jen za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity platové restrikce vůči soudcům, zákonodárce se touto maximou v procesu přijímání zákona č. 427/2003 Sb. neřídil, a naopak odkázal na starší judikaturu Ústavního soudu k problematice platů soudců v podobě nálezů č. 320/2000 Sb. a č. 321/2000 Sb. [výše sub b) a c)] z roku 2000.
Vláda v pozici navrhovatele přitom zpochybnila výše uvedená východiska zákona č. 427/2003 Sb., a to navýšením stupnice platových tarifů zaměstnanců veřejné sféry s účinností od 1. ledna 2003 (nařízeními vlády č. 582/2002 Sb., č. 583/2002 Sb., č. 584/2002 Sb. a č. 330/2003 Sb.), příp. prohlášením Zdeňka Škromacha, ministra práce a sociálních věcí, ve 2. čtení projednávání návrhu zákona č. 427/2003 Sb. Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky dne 24. září 2003: "Pro příští rok i přes problémy, které dneska existují, se navýší platy o více než 3,6 %. Takže nárůst i v rozpočtové a příspěvkové sféře bude." (Těsnopisecká zpráva o 20. schůzi Poslanecké sněmovny, s. 168). Dle tabulkové přílohy návrhu státního rozpočtu na rok 2004 (Poslanecká sněmovna. IV. volební období. Tisk č. 460/0), předloženého vládou Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, pak pro zaměstnance v ústředních orgánech státní správy představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 4 840 899 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 5 669 263 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 5 916 963 tis. Kč (tabulka č. 9), v organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 8 755 060 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 10 319 286 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 10 524 110 tis. Kč (tabulka č. 10), ve složkách obrany, bezpečnosti, celní a právní ochrany představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 26 999 082 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 29 161 674 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 30 156 796 tis. Kč (tabulka č. 11), v tzv. ostatních organizačních složkách státu představovala skutečná výše prostředků na platy za rok 2002 11 406 195 tis. Kč, rozpočet na rok 2003 12 545 862 tis. Kč, návrh na rok 2004 pak 13 205 240 tis. Kč (tabulka č. 12). Dále možno uvést přílohu k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu na rok 2004 (na adrese http://www.psp.cz/cgi-bin/win/docs/tisky/tmp/T0460j0.doc, pod rubrikou 3.2.6. Výdaje na platy zaměstnanců a ostatní platby za provedenou práci), kde se uvádí, že platy ve státní správě se oproti schválenému rozpočtu na rok 2003 v návrhu rozpočtu na rok 2004 zvyšují o 4,2 %.
Za těchto okolností lze stěží akceptovat tezi o "nutných úsporách v prostředcích vynakládaných na platy zaměstnanců ve veřejných službách a správě" obecně, speciálně pro platové restrikce soudců pak posuzovaná zákonná úprava postrádá jakýkoli argument "výjimečnými okolnostmi", jež by odůvodňovaly prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců.
Vycházeje z takto vyložených důvodů nutno považovat platovou restrikci vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 1 písm. h) zákona č. 590/2004 Sb. za rozpornou s čl. 1 odst. 1 Ústavy ve spojení s jeho čl. 82 odst. 1 a čl. 1 Listiny. Proto bylo rozhodnuto tak, že se podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu toto ustanovení zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k odůvodnění rozhodnutí pléna soudci Stanislav Balík a Miloslav Výborný.
******************************************************************