V.

V.

V preambuli k Ústavě a v jejím čl. 1, tak i v úvodním prohlášení k Listině, jakož i v mezinárodních smlouvách ve smyslu čl. 10 Ústavy, přihlašuje se Česká republika k osvědčeným principům demokratického právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (cit. čl. 1 Ústavy) a na demokratických hodnotách (čl. 2 odst. 1 Listiny). V tomto státě je podle čl. 2 odst. 1 Ústavy zdrojem veškeré státní moci lid, vykonávající ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Již z tohoto úvodního konstatování lze dovodit, že v samotném základu našeho ústavního systému je zakotven princip dělby státní moci, princip vycházející z myšlenky, že v přirozenosti člověka je zakotvena tendence ke koncentraci moci a jejímu zneužití, který se stal garancí proti libovůli a zneužití státní moci a v podstatě i zárukou svobody a ochrany jednotlivce, princip, který je výsledkem a reflexí dosavadního historického, myšlenkového a institucionálního vývoje, na němž se kupř. v novověku podílely takové výrazné osobnosti, jaké představují John Locke a Charles Montesqieu, institucionálně pak kupř. britský parlament a britská justice. Není úkolem Ústavního soudu, aby v situaci, kterou lze považovat za již danou, se blíže zabýval vývojem a příčinami vzniku tohoto principu. Leč přesto považuje za nezbytné jen ve stručnosti konstatovat, že v samotných základech uvedeného principu je obsaženo v empirických poznatcích zakotvené přesvědčení, že lidskému myšlení a společenským dějům nebylo možno nikdy přisuzovat jen racionální charakter, neboť obsahovaly i evidentní iracionální prvky, a navíc racionalita myšlení se nikdy plně nekryla s racionalitou jednání. Jako vyjádření již existujícího stavu je totiž "vláda všech" pouhou ideologickou formulí, často zastírající zcela opačný sociální stav. V sociální situaci vyznačující se vnitřní i vnější nedostatkovostí jednotlivce i celé společnosti mohou být základní lidské potřeby uspokojovány a současně i udržován alespoň směr k cíli, jaký představuje demokracie, pouze cestou konfliktního vyrovnávání jednotlivých zájmů. Jakkoli tedy ani ve sféře justice neusiluje ani demokratický stát o maximalistické programy, a je proto zcela vzdálen představě "soudcovského státu" - orgánem státní moci je totiž, jak již bylo konstatováno, i moc zákonodárná i výkonná, a proto tato státní moc může být v demokratickém systému funkčně realizována jen při splnění podmínky fungování všech jejích orgánů - je na druhé straně povinen vytvářet institucionální předpoklady pro to, co, pokud jde o justici, platí jako specifické a nepodmíněné, totiž konstituování a etablování reálné nezávislosti soudů, jako - pro stabilizaci nejen jejich pozice, ale i celého demokratického systému, ve vztahu k legislativě a exekutivě - významného státotvorného, současně však i polemického prvku. Uvedená reálná nezávislost soudů je specifickým a nepostradatelným atributem soudní moci, odůvodněným a také vyžadovaným čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 81 a 82 Ústavy, podle kterých soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Již konstatovaný specifický rys a obsah soudní moci nemůže být proto zpochybňován, a proto ani její základní funkce nejsou slučitelné se žádným způsobem infiltrace jiné státní moci, kterážto premisa byla v Ústavní listině Československé republiky uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. vyjádřena ustanovením § 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest ve všech stolicích odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82 odst. 3, podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí veřejné správy. Princip nezávislosti soudu má tedy v tomto směru, jak již uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci. Tomuto požadavku však napadená zákonná úprava nevyhovuje.

Prezident republiky ve svém návrhu v prvé řadě napadá ustanovení zákona vztahující se k periodickému posuzování a hodnocení odborné způsobilosti všech soudců, včetně ustanovení, která s nimi komplementárně souvisejí. Konkrétně se jedná o § 134 až 163 (díl 5 hlavy III - posuzování odborné způsobilosti soudců) a v souvislosti s nimi § 50 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 51 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 52 odst. 1 písm. f) a písm. g), odst. 3 a odst. 4, § 53 odst. 1 písm. e), odst. 3 a odst. 4, § 71 odst. 4, § 72 odst. 2 ve větě poslední, § 74 odst. 3 ve slovech "v Radě a", § 82 odst. 2 ve větě druhé, § 94 písm. d), § 123 odst. 3 a odst. 4, § 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3, § 132 odst. 3, § 185, § 187 ve slovech "3 advokáty za členy Rady pro odbornou způsobilost soudců a jejich 3 náhradníky a" a § 188.

Pro posouzení důvodnosti této části návrhu jeví se nezbytné uvést přehled těch jednotlivých ustanovení, jimiž v rámci posuzovaného institutu hodnocení odborné způsobilosti soudců jsou zákonem poskytována oprávnění jednotlivým orgánům státní správy soudů.

Podle právní úpravy vyjádřené v napadených ustanoveních, jejichž převážná část je systematicky zařazena do hlavy III části první zákona, označené (což v daných souvislostech není bez významu) jako státní správa soudů, sleduje odbornou způsobilost soudců, kteří jsou povinni se podrobit zákonem stanovenému způsobu hodnocení a posouzení svých odborných znalostí a vědomostí (§ 82 odst. 2), Ministerstvo spravedlnosti (§ 123 odst. 3). K tomuto účelu metodicky řídí hodnocení odborné způsobilosti soudců a metodicky řídí prověrky jejich rozhodovací činnosti (§ 123 odst. 3). K posouzení odborné způsobilosti soudců potom vytváří příslušné Rady [Radu pro oblast trestního práva, Radu pro oblast civilního práva a Radu pro oblast správního soudnictví (§ 123 odst. 4)]. Předsedové Nejvyššího soudu, vrchních, krajských a okresních soudů, coby nositelé funkce ve státní správě soudů, do níž jsou jmenováni (vyjma předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu) ministrem spravedlnosti, majícím pravomoc je odvolat na základě obecně, zcela vágně formulovaného důvodu "řádného neplnění povinností" (§ 103 odst. 1, § 104 odst. 1, § 105 odst. 1, § 106 odst. 1), vykonávají vyjmenované kompetence ve vztahu k hodnocení odborné způsobilosti soudců (§ 124 odst. 4, § 125 odst. 3, § 126 odst. 3, § 127 odst. 3) a tito předsedové, vyjma předsedů okresních soudů, tuto způsobilost též hodnotí (§ 135). Hlediska, pod jejichž zorným úhlem je odborná způsobilost soudce hodnocena, se zkoumají mimo jiné na základě posudku vypracovaného příslušným předsedou soudu a zprávy o výsledcích odborného vzdělávání soudce vypracované Justiční akademií (§ 136 odst. 2), řízenou ředitelem jmenovaným opět ministrem spravedlnosti. Členy zvláštního senátu, provádějícího prověrku rozhodovací činnosti soudce, jmenuje z řad soudců příslušný předseda soudu (§ 137 odst. 2), který (v případech nevyhovujícího hodnocení soudce zvláštním senátem, anebo pokud on sám se zprávou zvláštního senátu, v němž je rozhodovací činnost soudce hodnocena jako vyhovující, nesouhlasí) podává též návrh, aby odbornou způsobilost soudce posoudila Rada tento návrh projednávající a o něm rozhodující, přičemž ta je zřízena ministerstvem (§ 138, § 139 odst. 1), a část jejích členů a náhradníků z řad státních zástupců, advokátů, notářů a odborníků z oblasti trestního, civilního a správního práva jmenuje na návrh příslušných orgánů ministr (§ 139 odst. 8). Rada může jednat a rozhodovat za přítomnosti nejméně svých 7 členů nebo jejich náhradníků a k přijetí rozhodnutí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny přítomných členů nebo jejich náhradníků (§ 141 odst. 2), z čehož plyne, že její rozhodnutí vzhledem ke složení té které Rady (§ 139 odst. 4, 5 a 6) může být přijato i výhradně pouze členy, z nichž ani jeden není soudcem. V této souvislosti třeba poznamenat, že sám fakt, že v označeném orgánu mají zasedat a o dalším osudu soudce tak rozhodovat osoby z řad advokátů, státních zástupců a notářů, se jeví vysoce problematickým s ohledem na jejich možnou motivaci plynoucí z jejich postavení strany či zástupce v řízení před soudem. Řízení před Radou se zahajuje na návrh podaný příslušným předsedou soudu (§ 144), který je (vedle soudce, o jehož odbornou způsobilost jde) účastníkem předmětného řízení, stejně jako i ministr spravedlnosti (§ 145 odst. 1). Nesouhlasí-li některý z těchto účastníků s rozhodnutím Rady, může podat návrh na posouzení odborné způsobilosti soudce u Nejvyššího soudu (§ 153), je účastníkem takto vyvolaného řízení (§ 157), které končí rozhodnutím Nejvyššího soudu.

Již ze samotného výčtu jednotlivých oprávnění orgánů moci výkonné (které jsou samy ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti) plyne podle názoru Ústavního soudu neúměrná možnost ingerence exekutivy do moci soudní. Takto široce a mnohostranně pojaté kompetence představitelů moci výkonné ve vztahu k posuzování odborné způsobilosti soudců již jmenovaných ve své kumulaci nerespektují princip dělby moci a nelze je ve světle shora uvedených ústavních hodnot akceptovat. Výkonná moc, která má v poměru k moci soudní pouze vytvářet předpoklady materiální a organizační pro její řádné fungování, jimi získává instrumenty, které jsou způsobilé, byť i jen nepřímo, nezávislé rozhodování soudců ovlivňovat. Skutečnost, že konečné rozhodování o odborné způsobilosti je v rukou senátu Nejvyššího soudu, na uvedeném závěru o nepřiměřené možnosti moci výkonné ingerovat do moci soudní nemůže již v zásadě ničeho změnit, stejně jako fakt, že k hodnocení soudců se vyjadřují zákonem rovněž nově zřizované soudcovské rady volené z řad soudců u jednotlivých soudů, neboť ty mají hlasy pouze poradní, jež představitelé moci výkonné nemají povinnost akceptovat. V této souvislosti nutno také zdůraznit, že soudcovské rady nemají podle zákona zastřešující orgán, jenž by mohl být skutečným reprezentantem soudní moci a partnerem Ministerstva spravedlnosti jako ústředního orgánu státní správy, případně sám nesl odpovědnost za řízení a výkon správy soudů, jakož i odpovědnost za kvalitu soudcovského sboru.

Již zmíněný čl. 81 Ústavy stanoví, že soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Čl. 82 odst. 1 Ústavy pak stanoví, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Nezávislost soudce stejně tak jako nezávislost soudní moci tedy souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestranností soudce a soudu. Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Jeho nestrannost a nezávislost je hodnotou, jež prospívá všem, neboť je jednou ze záruk rovnosti a právní jistoty v demokratické společnosti. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost. Principem soudcovské nezávislosti se Ústavní soud zabýval již v řadě svých rozhodnutí, např. ve věci sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 15, str. 191 - 202), Pl. ÚS 18/99 (sv. 19, str. 3 - 21), Pl. ÚS 41/2000 (sv. 21, str. 493 - 500), v nichž zdůraznil význam jejich záruk jako základního předpokladu pro naplnění ústavního postavení soudní moci jako zvláštní specifické formy výkonu státní moci. Účelem těchto záruk je zabezpečit takové postavení soudce, které vyžaduje jeho role v procesu nestranného, spravedlivého soudního rozhodování, při němž je soudce podle svého slibu vázán toliko právním řádem a svým nejlepším vědomím a svědomím (přirozeně stále konfrontovaným základními hodnotami upínajícími se k člověku a spravedlnosti). Každý také může legitimně, v souladu s čl. 6 Úmluvy, nezávislost a nestrannost od soudnictví i od každého soudce, jemuž je svěřena ochrana jeho práv, očekávat. Podle uvedené normy byl také požadavek "nezávislého a nestranného soudu zřízeného zákonem" v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva rozvinut tak, že pro splnění podmínky nezávislosti je nezbytné, aby soud mohl opřít svá rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta a jejich právní stránku, aniž by měl jakýkoliv závazek vůči stranám a veřejným orgánům a aniž by jeho rozhodnutí podléhalo přezkoumání jiným orgánem, který by nebyl stejně nezávislým v uvedeném smyslu. V této souvislosti možno také zmínit mezinárodní dokumenty nezávislost soudní moci a soudců zdůrazňující, jako jsou Základní zásady nezávislosti soudní moci, přijaté OSN v roce 1985, i postoje Rady Evropy k soudnictví, které jsou formulovány v Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. 12 z roku 1994, zdůrazňující nezbytnost nezávislosti soudce v procesu rozhodování k jednání bez přítomnosti jakéhokoliv omezení, nepatřičného vlivu, vnějších popudů, tlaků, hrozeb nebo zasahování, přímého nebo nepřímého z jakéhokoliv směru a z jakéhokoliv důvodu a akcentující ve směru k moci výkonné a zákonodárné potřebu vytvoření a posilování záruk nezávislosti soudů. K těmto zárukám v naší Ústavě patří kromě zásady neslučitelnosti funkcí také časová neomezenost funkce soudce (čl. 93 odst. 1 Ústavy), nepřeložitelnost a také jeho neodvolatelnost, tak jak je zakotvena v čl. 82 odst. 2 a 3 Ústavy. Odstavec 2 tohoto ustanovení stanoví, že soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému soudu; výjimky vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví zákon. V této souvislosti je třeba uvést, že jistý prostor, který ústavodárce zákonodárci poskytl v citovaném ustanovení užitím pojmu "zejména", je třeba právě proto, že je použit v relaci k výjimce, vykládat v souladu s obvyklou zásadou právní o vztahu pravidla a výjimky přísně restriktivním způsobem. Lze tak zcela souhlasit s návrhem, že výjimky z pravidla neodvolatelnosti soudců mohou postihovat jen jednání svou intenzitou srovnatelné s kárným proviněním výslovně Ústavou zmiňovaným. Takovou povahu má například další zákonem uváděný důvod, který má za následek zánik funkce soudce, totiž odsuzující rozhodnutí pro trestný čin spáchaný úmyslně nebo odsuzující rozhodnutí k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, nemůže ji však mít nevyhovující hodnocení jeho odborné způsobilosti, navíc, jak již shora zdůrazněno, ovlivňované z podstatné části mocí výkonnou.Nepochybně je třeba souhlasit s tím, že odborná způsobilost soudce, vedle jeho integrity mravní, je nezpochybnitelným předpokladem řádného výkonu jeho funkce, a je proto třeba klást na ni důraz mimořádný. Ten je však nutno upínat především k přípravě na toto povolání. Akt ustanovení soudce do jeho funkce bez časového omezení musí však již být učiněn v přesvědčení o tom, že kandidát ve všech směrech - a to v zásadě i z pohledu podstatné části hledisek uváděných pro hodnocení odborné způsobilosti soudců v ustanovení § 136 odst. 1 zákona - obstojí. Právě do procesu předcházejícímu jmenování soudce do jeho funkce by tak mělo být koncentrováno veškeré kvantum možných požadavků na soudce kladených, a právě zde tedy musí hodnocení odborné způsobilosti podléhat těm nejpřísnějším kritériím, vylučujícím tak již v samotném počátku možnost jmenovat soudcem osobu nedostatečně odborně způsobilou a takovou, u níž nejsou dány záruky dalšího sebevzdělávání (případně i za cenu změny dosavadní praxe za takovou, která by umožňovala do funkce soudce jmenovat pouze takovou osobu, u které již její kvality mravní, lidské i odborné byly výsledky její dřívější profese ověřeny). Okamžikem jmenování se však taková osoba stává soudcem a aktivizuje se tak i nezbytný atribut této funkce, vystupující v podobě nezávislosti soudce. Ten pak při rozhodovacím procesu nejenže sám musí být nezávislým a nestranným, ale měl by takto být také objektivně veřejností vnímán. I z toho důvodu považuje Ústavní soud posuzovaný mechanismus následného a opakovaného hodnocení odborné způsobilosti soudce, který může vést až k jeho odvolání, za stojící v rozporu s ústavními garancemi soudcovské nezávislosti. Jeví se tak proto, že takovému hodnocení - navíc metodicky řízenému orgánem moci výkonné - je vůbec vystavován soudce, jehož způsobilost, a to i odborná, tuto funkci vykonávat byla již státem aprobována. Ve spojitosti s tím, co bylo právě uvedeno, pak nelze pomíjet ani možný dopad případných odvolání z uvedených důvodů na právní jistotu vůbec, a to v poměru k těm soudním rozhodnutím, jež byla takto pro nezpůsobilost odvolaným soudcem již dříve vydána.

Jakkoliv je cíl sledovaný právní úpravou, snažící se o dosažení kvalitativně vyšší úrovně soudcovského sboru, legitimní, je třeba zvolený prostředek k němu směřující, tak jak je konstruován v napadených ustanoveních, hodnotit jako nerespektující základní ústavní principy. Navíc je třeba brát v úvahu, že zákon v návaznosti na v něm deklarovanou odpovědnost soudců za svou odbornou úroveň při výkonu funkce (§ 82 odst. 1) výslovně mezi povinnosti soudců jim zároveň ukládané zařadil také povinnost se soustavně vzdělávat a prohlubovat své odborné znalosti pro řádný výkon funkce (§ 82 odst. 2), jakož i povinnost tuto funkci vykonávat v souladu se zájmem na řádném výkonu soudnictví, přitom zaviněné porušení povinnosti soudce je kárným proviněním (§ 87), za něž nese soudce i kárnou odpovědnost (§ 86), jež může vést až k jeho odvolání [§ 88 odst. 1 písm. d)]. Lze tak konstatovat, že k dosažení stavu, aby ze soudcovského sboru byly vyloučeny osoby, které povinnost dbát na svoji odbornou úroveň ignorují, disponuje zákon prostředkem, a to prostředkem, jenž je - jako výjimka ze zásady neodvolatelnosti - Ústavou výslovně předpokládán.

Ústavní soud je tak přesvědčen o tom, že napadený mechanismus přezkoumávání odborné způsobilosti soudců tak, jak je zákonem upraven, je třeba odmítnout a považovat jej za protiústavní z důvodů porušujících princip dělby moci a na něj navazující princip soudcovské nezávislosti. Ta, jak již shora uvedeno, má nepodmíněnou povahu, vylučující možnost takového způsobu ingerence výkonné moci, jak ji představuje z její strany nepřiměřený a neúměrný podíl na přezkoumávání odborné způsobilosti soudců. Z těchto důvodů Ústavní soud vyhověl návrhu prezidenta republiky a zrušil všechna ustanovení zákona o soudech a soudcích hodnocení odborné způsobilosti se týkající tak, jak jsou v úvodu této části vyjmenována, pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 81, čl. 82 odst. 1 a 2 a čl. 93 Ústavy, aniž bylo třeba samostatně se zabývat či posuzovat ústavnost ustanovení § 160 zákona, neboť institut hodnocení odborné způsobilosti soudců je třeba zrušit s ohledem na provázanost jednotlivých stupňů, na nichž se hodnocení provádí, jako celek včetně těch částí ustanovení, které se tohoto institutu dotýkají.

Z principu dělby moci, nezávislosti moci soudní i soudcovské nezávislosti pak Ústavní soud vycházel a i v návaznosti na to, co již bylo k těmto pojmům uvedeno, posuzoval i další částí prezidentova návrhu napadená ustanovení, vztahující se k jimi stanovené povinnosti soudců periodicky absolvovat vzdělávání v Justiční akademii (§ 82 odst. 2 věta druhá). Ta je zákonem zřízena jako organizační složka státu (§ 129 odst. 1), nad jejíž činností vykonává dohled Ministerstvo spravedlnosti (§ 130 odst. 4). Řídí ji ředitel jmenovaný a odvolávaný ministrem spravedlnosti, přičemž obsahovou náplň vzdělávací činnosti, zařazování soudců a studijní programy stanoví Rada Justiční akademie, jmenovaná opět ministrem spravedlnosti (§ 130 odst. 2), který také na návrh ředitele Justiční akademie jmenuje a odvolává učitele na akademii působící (§ 133). Z toho plyne, že je to opět především moc výkonná, reprezentovaná ministrem spravedlnosti, které zákon poskytuje oprávnění určovat způsob vzdělávání všem soudcům, neboť i když zákon umožňuje odborné vzdělávání též prostřednictvím Nejvyššího soudu (§ 129 odst. 3), jde o představu, že by tak Nejvyšší soud při své současné rozhodovací a jiné činnosti mohl činit v takovém rozsahu, jaký zákon předpokládá u všech soudců v jím stanoveném časovém rozsahu (§ 131 a 132 zákona), nereálnou. Takový stav, plynoucí ze zákonné úpravy, jak je shora rozvedena, kdy způsob vzdělávání včetně vymezení jeho obsahu zůstává fakticky v rukou moci výkonné, akceptovat nelze, neboť jde o další projev principu dělby moci neodpovídajícího a nepřípustného vlivu moci výkonné na moc soudní. S ohledem na povahu moci nelze totiž bez dalšího předpokládat, že výkonná moc při existenci zákonem jí poskytnutých oprávnění bude sebeomezujícím a zdrženlivým způsobem tato oprávnění také vykonávat. V této souvislosti je třeba opětovně poukázat na to, že úkolem soudní moci je, a to prostřednictvím soudcovské nezávislosti jako předpokladu jejího řádného výkonu, chránit práva občanů, a to i před libovůlí či neoprávněnými zásahy státu, tedy i moci výkonné. Možnost ovlivňovat charakter této ochrany, byť i způsobem navenek oděným do požadavku řádného zajištění odborné způsobilosti soudců, by mohla za zákonem konstruovaného stavu vést naopak k restrikci takto chápané nezávislosti. Uvedený systém vzdělávání, řízený fakticky z centra moci výkonné, neskýtá také k nezávislé a svobodné tvorbě názoru potřebný a nutný předpoklad co nejširší otevřenosti s možností konfrontace rozdílných názorů z různých pramenů (jejichž volba by měla být ponechána autonomnímu rozhodnutí soudce samotného) včetně zdrojů zahraničních. Takový systém pak také v souvislosti se zákonem stanoveným způsobem ukončení vzdělávání i v poměru k soudcům závěrečnou prací (§ 132 odst. 2), jež je podrobována hodnocení (jehož výsledek bude tak zřejmě z povahy věci podmiňován i soudcovou akceptací v akademii předložených názorů), a to je pak jedním z podkladů při hodnocení odborné způsobilosti soudce, může vyvolat pociťovanou závislost a vést k dalším nežádoucím důsledkům, jakým je ztráta pocitu vlastní odpovědnosti v procesu samotného rozhodování.

V těchto souvislostech je třeba blíže reagovat na vyjádření Poslanecké sněmovny, zdůvodňující přijetí napadeného zákona potřebou nové reformy, jejímž cílem je rychlé, spravedlivé a jednotné soudnictví, které však postrádá hlubší ponor do problému jednoty a jednotnosti a prozrazuje současně neujasněnost povahy a funkce sociálních jevů a institutů vůbec. Bližší analýza jakéhokoli sociálního jevu ukazuje totiž na přítomnost v něm působících protikladných sil vytvářejících funkční napětí obou těchto souvztažných elementů, napětí, jež je nepostradatelnou podmínkou sociálního vývoje. V sociálním dění působící princip polarity vytváří tak napětí, a to vedle celé řady dalších forem, také mezi úsilím o jednotu a různorodost. Z uvedeného myšlenkového základu vychází také demokracie, jež sice na tento fakt pohlíží jako na obtížnou a problematickou realitu, nicméně současně jako nejzávažnější překážku disfunkční jednokolejnosti. Proto i "reálné" jednoty lze dosahovat pouze střetáváním různorodých, ke specifickým oblastem se vztahujících aspektů, z nichž jedny směřují k jednotě, zatímco jiné k různorodosti. Pramen skutečné jednoty je proto třeba hledat v prvé řadě v konfliktu, neboť teprve působením mnohosti často i výrazně odchylných názorů a postojů získává každý člověk i vědomí sociální sounáležitosti a také jednoty.

Uvedeno v již zcela úzkou souvislost s projednávanou věcí, třeba považovat požadavek jednotného soudnictví v naznačených směrech za problematický, a to jak ve svém aspektu jednotného vzdělávání, tak i v aspektu jednotného rozhodování. Jakákoli jednota může totiž plnit pozitivní sociální funkci jen tehdy, jestliže ti, kteří k ní směřují, jsou s to se i odlišovat, aby tím smysluplněji a účinněji se mohli sjednocovat. Ničím nepodmiňovaná jednota soudnictví by naopak vedla i k nežádoucím účinkům v podmínkách, v nichž by každý jednotlivý soudce byl přikazován přijímat další vzdělávání ze státem určeného zdroje a pod tlakem hypertrofie sjednocování každého detailu zbavován podmínek pro spravedlivé posouzení každého individuálního případu respektováním jeho jedinečnosti. Mechanické přebírání již "sjednoceného" by tak vedlo nejen k nežádoucí šabloně, ale ohrozilo by sám vývoj právního myšlení. V podmínkách soudnictví lze proto akceptovat tvorbu relativně jednotného názoru pouze v rámci daném procesními postupy, které samy nevylučují střet názorů různých.

Zajistit právní jistotě a úctě k právům (čl. 1 Ústavy) odpovídající předvídatelnost soudního rozhodování je pak úkolem především přípravy budoucích soudců, a v jejím rámci nalezení vhodných metod způsobilých zajistit osvojování standardních postupů ve standardních situacích a ověřování znalostí nejen právních předpisů, ale i soudní judikatury. Úkolem především té je pak usměrňovat výklad předpisů v intencích ústavních principů a odpovědností soudců samotných judikaturu nejen znát, ale tvůrčím způsobem, dostatečně také reagujícím na měnící se sociální realitu, ji rozvíjet.

Je nesporné, že kontinuální odborné vzdělávání soudců se u tohoto povolání předpokládá. Uvedený postulát plyne i ze zmiňovaných mezinárodních dokumentů. Jak již dříve v jiné souvislosti uvedeno, je stanoven jako povinnost i tímto zákonem v ustanovení § 82 odst. 2 a zákon zároveň stanoví, že soudce nese za svou odbornou úroveň odpovědnost. Tato odpovědnost, a to je třeba zdůraznit, však plyne především ze samotné podstaty soudcovské nezávislosti, s níž je ji nezbytně třeba spojovat, a z níž tak vyplývá závazek každého jednotlivého soudce nejen ke spravedlivému a nestrannému rozhodování, ale i rozhodování předvídatelnému, budovanému na dokonalé znalosti právních předpisů a soudní judikatury, neboť to, co je pro atribut nezávislosti soudnictví typické a také v zájmu fungování demokratického systému nezbytné, je právě přirozené spojování tohoto atributu se soudcovskou odpovědností, vyplývající také z čl. 90 a 95 Ústavy a detailně pak vyjádřenou např. v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ukládajícím soudu povinnost odpovídající právu každého na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem. Odpovědnost a ručení za tento závazek však musí nést soudní moc sama.

Lze tak uzavřít, že samotné zřízení Justiční akademie zákonem má své opodstatnění s ohledem na funkci, kterou má plnit při vzdělávání justičních čekatelů a dalších pracovníků soudů, ve vztahu ke kontinuálnímu vzdělávání soudců je ji však možno s ohledem na to, co bylo shora uvedeno, chápat pouze jako jeden z možných, samotným soudcem svobodně zvolených zdrojů. Ústavní soud proto z uvedených důvodů zrušil všechna ta ustanovení zákona, která vzdělávání soudců v Justiční akademii stanoví jako povinnost, jakož i ustanovení na ně obsahově navazující, týkající se rozsahu této povinnosti.

Poslední okruh návrhem napadených ustanovení [§ 15 odst. 2 věta druhá, § 26 odst. 2 věta druhá, § 30 odst. 2 věta druhá, § 34 odst. 2 věta druhá, § 68 odst. 1 ve slovech "k ministerstvu nebo", § 74 odst. 3, § 99 odst. 1 písm. c) ve slovech "k ministerstvu nebo", § 106 odst. 1, § 119 odst. 2 a odst. 3, § 120, § 121, § 124 až 128] se v podstatě týká úpravy regulující způsob výkonu státní správy soudů. Při posuzování této části návrhu musel Ústavní soud brát v úvahu, že návrhem prezidenta republiky, jehož petitem je Ústavní soud vázán, nebylo napadeno postavení Ministerstva spravedlnosti jako ústředního orgánu státní správy soudů, a stejně tak až na výjimky nebyly napadeny kompetence tohoto orgánu.

Při hodnocení uvedených ustanovení má klíčový význam ustanovení § 74 odst. 3 zákona, v němž je uvedeno, že za funkci ve veřejné správě se nepovažuje funkce předsedy a místopředsedy soudu, dočasné přidělení k ministerstvu, členství v Radě a Radě pro odbornou způsobilost státních zástupců, členství v poradních orgánech ministerstva, vlády a v orgánech komor Parlamentu. Pro jeho posouzení je určující obsah čl. 82 odst. 3 Ústavy, v němž se praví, že funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu, ani s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný. Ústava tak stanoví, které funkce jsou s funkcí soudce zásadně neslučitelné, přičemž jeho prvou větu je třeba chápat jako demonstrativní výčet, jehož vymezení lze sice v souladu s větou druhou za středníkem rozšířit, nikoliv však zúžit tak, jak to činí ustanovení § 74 odst. 3 zákona. Zákonodárci takto zmocněnému k rozšíření uvedeného výčtu, nikoliv však k jeho omezení, nepřísluší měnit vůli ústavodárce vydáním právní normy, jdoucí nad tento obsah, a nemající tak v něm svůj ústavní základ. Stanoví-li tedy Ústava jako norma nejvyšší právní síly pravidlo inkompatibility funkce soudce s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě, za kteroužto činnost je třeba nepochybně považovat z podstatné části i činnosti vyjmenované v navazujících ustanoveních, které vykonávají předsedové a místopředsedové soudů (ostatně ustanovením § 119 odst. 2 a 3 výslovně za orgány státní správy označované), pak nelze učinit jiný závěr, než že uvedené ustanovení je v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy a ve spojitosti s ním i všechna další z něj vycházející, která postavení předsedů a místopředsedů soudů i jejich činnosti blíže normují. Zde je však nutno zdůraznit, že ke zrušení těchto ustanovení přistoupil Ústavní soud pouze z uvedených formálních důvodů a že derogací ustanovení § 74 odst. 3 zákona nemínil dát najevo, že by vedením a správou soudů měly být pověřovány jiné osoby než osoby z řad soudců.

Zásada neslučitelnosti funkcí, vyjádřená ve shora citovaném článku Ústavy, pak nemůže být porušována ani tím, že by zákon připouštěl možnost působení soudců v orgánech moci výkonné, případně moci zákonodárné tak, jak to dále činí napadené ustanovení § 74 odst. 3 zákona. Uvedená zásada inkompatibility funkcí je jednou z dalších záruk soudcovské nezávislosti. Jako zásadu ústavní je třeba ji striktně dodržovat, a nemůže být obcházena ani takovým řešením, jaké obsahuje ustanovení § 99 odst. 1 písm. c) zákona, podle něhož se soudce po dobu svého působení - výslovně pouze u ministerstva - dočasně zprošťuje výkonu své funkce. Imanentním rysem této funkce je totiž její kontinuálnost. Členství v poradních orgánech ministerstva, vlády i obou komor Parlamentu pak jistě zahrnuje i relevantní plnění úkolů těchto odlišných složek státní moci, a působení soudců v uvedených orgánech je tak v rozporu s principem dělby moci, nehledě k tomu, že osobní a mimosoudní vazby, k nimž při takové činnosti dochází, nevyhnutelně zvyšují pravděpodobnost možného střetu zájmů, a činí tak nestrannost v podobě nepodjatosti soudců zpochybnitelnou.

Ústavní soud tak z uvedených důvodů pro rozpor s čl. 82 odst. 3 Ústavy zrušil ustanovení § 74 odst. 3, jakož i všechna ta další ustanovení, která z něj vycházejí, obsahově či systematicky na něj navazují, tak, jak jsou shora vyjmenována. Navíc třeba dodat, že ke zrušení ustanovení § 106 odst. 1 vedl Ústavní soud, kromě již uvedených důvodů, i důvod další, totiž zcela obecné a neurčité - principu právní jistoty neodpovídající - vyjádření důvodů vedoucích k odvolávání předsedů a místopředsedů soudů. V této souvislosti pak Ústavní soud považuje za potřebné poznamenat, že funkce předsedů a místopředsedů soudů by měla být považována za kariérní postup soudce (podobně jako je tomu v případě jmenování předsedou senátu), a proto by ani předseda a místopředseda soudu neměl být odvolatelný jinak, než pro zákonem předvídaný důvod a postupem v kárném řízení, tj. rozhodnutím soudu. Taková konstrukce, kdy předsedové a místopředsedové soudů vykonávají i činnosti, jež jsou svou povahou činností správní, aniž by však z tohoto důvodu tyto osoby ztrácely kvalitu postavení nezávislého soudce, a dostávaly se jen proto do pozice státního zaměstnance, jehož výrazným definičním rysem je vztah podřízenosti a respektování příkazů služebně nadřízených osob, je v řadě vyspělých zemí Evropy (např. Rakousko, Německo, Švédsko, Norsko, Nizozemí, Velká Británie, Irsko, Itálie, Portugalsko) považována za integrální součást principu dělby moci, pramenící z požadavků právního státu a z něho odvozeného principu institucionální nezávislosti soudnictví, jakož i principu nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu. Zároveň Ústavní soud dodává, že současný stav, kdy ústředním orgánem státní správy soudů je Ministerstvo spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní reprezentativní orgán na jeho úrovni (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným převzít úlohu ministerstva ve věcech personálních včetně dohledu nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně i v dalších oblastech řízení a výkonu správy soudnictví), podle názoru Ústavního soudu dostatečně nevylučuje případné možnosti nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou (např. prostřednictvím přidělování rozpočtových prostředků a kontrolou jejich využívání). Z toho, co již bylo dříve uvedeno, je však zřejmé, že předchozí napadené části zákona byly zrušeny z převažující části s odkazem na nerespektování principu dělby moci. Proto při posuzování touto částí návrhu napadených ustanovení musel i Ústavní soud sám tohoto principu dbát. Ústavnímu soudu nepřísluší rozhodovat o tom, jakým způsobem by měla být řešena otázka výkonu správy soudů, neboť to je úkolem moci zákonodárné. Ta by však měla při volbě modelu správy soudů důsledně respektovat separaci státních mocí. Proto, aby zákonodárci byl dán dostatečný prostor pro přijetí nové úpravy správy soudů, Ústavní soud odložil vykonatelnost této části nálezu, tj.u těch ustanovení, která jsou vyjmenována v bodu 2 výroku nálezu, na dobu do 1. 7. 2003.

Předseda Ústavního soudu:

v z. JUDr. Holeček v. r.

místopředseda

Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Jiří Malenovský, JUDr. Vlastimil Ševčík a JUDr. Pavel Varvařovský.

******************************************************************