VII.
Posouzení ústavnosti napadeného ustanovení
24. Návrh není důvodný.
25. Soudní řád správní upravuje několik žalobních typů (vyjmenovaných v § 4 odst. 1), z nichž lze za tři základní označit žalobu proti rozhodnutí, žalobu proti nezákonnému zásahu a žalobu nečinnostní. Žaloba proti nečinnosti je upravena v § 79 a násl. soudního řádu správního, z nichž plyne, že nečinností se nemyslí jakákoli pasivita správního orgánu, nýbrž nečinnost při vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. O nečinnostní žalobě proto může být věcně rozhodnuto jen tak, že se žaloba zamítne, nebo soud uloží správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu (§ 81 soudního řádu správního).
26. Stejně jako tomu je u dalších základních žalobních typů, je i podání žaloby proti nečinnosti omezeno lhůtou. Ta je upravena nyní napadeným ustanovením tak, že žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední úkon (§ 80 odst. 1 soudního řádu správního). Opět stejně jako tomu je u dalších základních žalobních typů, zmeškání lhůty pro podání nečinnostní žaloby nelze prominout (§ 80 odst. 2 soudního řádu správního).
27. Pro účely základního seznámení s řešenou problematikou se sluší ještě poznamenat, že - stejně jako tomu je u dalších základních žalobních typů - i institut nečinnostní žaloby respektuje zásadu subsidiarity správního soudnictví, což se promítá v § 79 soudního řádu správního, podle kterého může žalobu podat ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky ochrany stanovené procesním předpisem platným pro řízení u správního orgánu. Účastník správního řízení, v němž je správní orgán z hlediska vydání rozhodnutí nečinný, má tedy jeden rok na to, aby se proti nečinnosti bránil u soudu, před uplynutím této lhůty ovšem ještě musí bezvýsledně vyčerpat prostředky ochrany v rámci správního řízení. Tyto prostředky mohou být zakotveny ve zvláštních předpisech, případně se užije zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, jakožto předpis obecný. Podle § 80 odst. 3 správního řádu může po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí účastník správního řízení podat k nadřízenému správnímu orgánu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti. Bezúspěšně je tento prostředek ochrany vyčerpán, není-li žádosti vyhověno, případně není-li o ní rozhodnuto do 30 dnů (§ 71 odst. 3 správního řádu). Ačkoli je tudíž zákonná lhůta k podání nečinnostní žaloby jednoletá, účastník správního řízení musí zpravidla situaci začít řešit (mimosoudně) již s určitým předstihem.
28. Listina základních práv a svobod (dále jen "Listina") nezaručuje výslovně právo na soudní přezkum nečinnosti správních orgánů, neboť její čl. 36 odst. 2 zakotvuje toliko právo na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy, z něhož nadto může zákon některá rozhodnutí vyloučit [k možnostem soudní výluky viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/17 ze dne 2. 7. 2019 (212/2019 Sb.)]. Ústavní soud nicméně v některých specifických případech shledal rozpornou s čl. 36 odst. 2 (a čl. 36 odst. 1) Listiny i zákonnou úpravu, která sice nevylučovala soudní přezkum správního rozhodnutí (týkajícího se základních práv), znemožňovala však správnímu orgánu takové (meritorní) rozhodnutí vůbec vydat [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018 (16/2019 Sb.), který se také týkal řízení o žádosti rodinných příslušníků občanů České republiky o povolení k přechodnému pobytu].
29. Nyní napadené ustanovení pochopitelně vydání správního rozhodnutí neznemožňuje. Uplynutí lhůty zakotvené v § 80 soudního řádu správního na povinnosti správního orgánu rozhodnutí vydat nic nemění. Je ale pravda, že případný adresát správního rozhodnutí se po zmeškání předmětné lhůty vydání rozhodnutí nedokáže soudně domoci, a to ačkoli vydání, ale i nevydání rozhodnutí může mít dopad na jeho základní práva. Jinými slovy, případný adresát správního rozhodnutí se může ocitnout bez soudní ochrany (čl. 4 Ústavy, čl. 36 odst. 1 Listiny) ohledně otázky, zda správní orgán vydá či nevydá rozhodnutí týkající se základních práv.
30. Nelze ovšem tvrdit, že by soudní ochrana byla odepřena přímo napadeným § 80 soudního řádu správního. Toto ustanovení soudní ochranu proti nečinnosti správních orgánů neodpírá, nýbrž pouze stanoví podmínky, za nichž se jí lze domoci (aniž by šlo o podmínky pro kohokoli nedosažitelné, resp. které by určitou skupinu osob a priori z možnosti jejich splnění vylučovaly). Stanovení zákonných podmínek, za nichž se lze domáhat soudní ochrany, je přitom nejen plně v souladu s čl. 36 odst. 4 Listiny, nýbrž je dokonce nezbytným předpokladem pro výkon práv zaručených čl. 36 a násl. Listiny. Bez zákonného vymezení toho, u jakého soudu, kdy a jakým způsobem se lze domáhat soudní ochrany, by totiž tato ochrana byla nemyslitelná. Toho si byl zjevně vědom i ústavodárce, který (krom přijetí čl. 36 odst. 4) hned v čl. 36 odst. 1 Listiny vymezil, že soudní ochrany se lze domáhat stanoveným postupem.
31. I při existenci § 80 soudního řádu správního tedy platí, že se každý může u soudu domáhat ochrany proti nečinnosti správního orgánu, pouze musí v souladu s čl. 36 odst. 4 Listiny splnit v něm stanovené podmínky. Skutečnost, že dle čl. 36 odst. 4 Listiny podmínky a podrobnosti soudní ochrany stanoví zákon, pochopitelně neznamená, že by tyto podmínky a podrobnosti mohly být zcela libovolné, resp. že by Ústavní soud nemohl nikdy shledat jejich neústavnost. Avšak podmínka zakotvená v napadeném ustanovení představuje lhůtu, jde tedy o podmínku patrně vůbec nejzákladnější a pro soudní řízení nejběžnější.
32. Institut lhůty má několikatisíciletou historii a je obsažen v naprosté většině procesních předpisů [je natolik přirozenou součástí právního řádu, že sám navrhovatel v jiných případech považuje její absenci za neústavní; viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.)]. Není se tak co divit, že Ústavní soud konstantně vychází z toho, že lhůta sama o sobě nemůže být neústavní [viz judikaturu vyloženou v bodech 59 a násl. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.)]. Ústavní soud v odkazované judikatuře zároveň konstatoval, že lhůta může být neústavní s ohledem na konkrétní okolnosti, mezi něž patří zejména její nepřiměřenost ve vztahu k ní časově omezené možnosti uplatnění ústavně garantovaného práva, případně k ní vymezenému časovému úseku omezení subjektivního práva, a svévole zákonodárce při stanovení lhůty. Tyto okolnosti nicméně v nyní posuzovaném případě zjevně dány nejsou, navrhovatel to ostatně ani netvrdí.
33. Neústavnost lhůty obsažené v napadeném ustanovení navrhovatel místo toho spatřuje, stručně řečeno, ve výše popsané skutečnosti, že se po uplynutí lhůty adresát případného správního rozhodnutí ocitne bez možnosti soudně si vydání rozhodnutí vymoci. Konkrétně navrhovatel namítá, že nečinnost správních orgánů po marném uplynutí lhůty nemůže být "nijak korigována", že se nezákonnost plynutím času stane soudně "nedotknutelnou" či že účastník správního řízení ztrácí "možnost domoci se rozhodnutí správního orgánu". Dle názoru Ústavního soudu jsou však tyto navrhovatelem předestřené důsledky zmeškání lhůty s institutem lhůty inherentně spjaty a představují jeho podstatu. Měly-li by skutečně rozhodovat o ústavnosti napadeného ustanovení, popřel by se tím Ústavním soudem opakovaně vyslovený názor, že lhůta sama o sobě nemůže být neústavní. Nelze na jednu stranu tvrdit, že lhůta v řízení před soudem sama o sobě neústavní být nemůže, a zároveň shledávat neústavnost v tom, že po jejím marném uplynutí se již nelze domoci toho, k čemu je stanovena.
34. Navrhovatelem předestřené následky zcela odpovídají následkům zmeškání jiných lhůt uplatňovaných v řízení před soudem. Zmešká-li např. účastník lhůtu pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, platí zcela shodně, že toto rozhodnutí nemůže být soudně "korigováno", že se nezákonnost z hlediska soudní ochrany "stane nedotknutelnou" i že účastník správního řízení ztrácí možnost domoci se soudně nápravy nezákonného rozhodnutí. Na srovnatelnosti těchto následků přitom nic nemění ani poznámka navrhovatele, že u žaloby proti rozhodnutí má účastník ucelený přehled o svém právním postavení. Ostatně v mnoha případech - včetně případu stěžovatelky z řízení před navrhovatelem - může tato "nerovnost" být odstraněna prostým zpětvzetím žádosti. Podle navrhovatele by si tím žadatelé zhoršili své postavení, z čehož se ovšem naznačuje, že toto postavení je i po zmeškání lhůty k podání žaloby proti nečinnosti stále lepší než postavení účastníka, který zmeškal lhůtu k podání žaloby proti rozhodnutí. Nadto i vydání nezákonného správního rozhodnutí může mít dlouhotrvající důsledky a může jím být např. schváleno či umožněno jednání trvale zasahující do práv osoby, která zmeškala lhůtu k podání správní žaloby.
35. Jde-li o další navrhovatelovy argumenty, není pravda, že uplynutí lhůty k podání žaloby proti nečinnosti vede současně k vyloučení přístupu k soudu i ohledně merita věci. Absence meritorního rozhodnutí je podstatou nečinnosti, nejde o samostatný, dodatečný důsledek. Pokud ve věci správní orgán rozhodne (a jak už bylo řečeno, povinnost rozhodnout - je-li dána - trvá), zmeškání lhůty pro podání žaloby proti nečinnosti nebude mít na možnost soudní ochrany proti takovému rozhodnutí ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny žádný vliv.
36. Navrhovatel také poznamenal, že napadené ustanovení posiluje toliko "právní jistotu" na straně vrchnostensky rozhodujících orgánů veřejné správy, jejichž (ne)počínání nemůže být po marném uplynutí lhůty korigováno. Tento argument pomíjí Ústavním soudem opakovaně aprobovaný smysl lhůt [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.)], kterým je omezení entropie v uplatňování práv, a to obecně, nikoli pouze ve vztahu k soukromým osobám. Ostatně i přímo v navrhovatelem citovaném rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Muževič proti Chorvatsku (ze dne 16. 11. 2006 č. 39299/02, odst. 77) uvedený soud konstatoval, že lhůta neslouží jen zájmům toho, vůči komu je prostředek, který je lhůtou limitován, namířen (tedy v případě Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zájmům států), nýbrž slouží právní jistotě jako takové, která je hodnotou sama o sobě. V souladu s tím právní řád bere možnou existenci vad aplikačních i normativních aktů v potaz s tím, že jsou tyto vady zhojeny (případně je na ně nahlíženo jako na zhojené), pokud nejsou stanoveným postupem konstatovány [viz pojem Fehlerkalkül; není bez zajímavosti, že v minulosti byla lhůtou omezena dokonce i možnost napadat zákony pro jejich rozpor s ústavou (viz § 12 zákona č. 162/1920 Sb., o ústavním soudě)].
37. Navrhovatel vychází z ničím neodůvodněného předpokladu, že lhůta k podání nečinnostní žaloby chrání jen správní orgány, které se dopustily něčeho, co je potřeba "korigovat", čemuž se díky uplynutí lhůty vyhnou (tedy z předpokladu, že žaloba je vždy důvodná). Tak tomu ovšem není. Napadené ustanovení je zároveň pojistkou, že se např. po padesáti letech nebudou vést soudní spory ohledně údajné nečinnosti v řízení, o kterém (již) nejsou k dispozici žádné záznamy či které ani nikdy neexistovalo (a šlo jen o výmysl či chybu žalobce). To ostatně může mít význam i pro soukromé osoby, jichž se může správní rozhodnutí, jehož vydání se náhle žalobce s odstupem mnoha let domáhá, bezprostředně dotknout a které mohly očekávat, že takové rozhodnutí již vydáno nebude (a bez žaloby by ani vydáno nebylo). Stejně tak má napadené ustanovení význam v případech, kdy má správní orgán za to, že mu žádné rozhodnutí vydávat nepřísluší, a právě proto, nikoli pro průtahy v tradičním slova smyslu, je nečinný. Ačkoli tedy napadené ustanovení nevede vždy a za všech okolností k okamžitému (v momentu propadnutí lhůty) nastolení právní jistoty, neboť správní řízení může nadále probíhat a rozhodnutí v něm nadále může být vydáno, přesto k odstranění entropie významně přispívá.
38. Ztotožnit se nelze ani s tvrzením navrhovatele, že napadené ustanovení "přenáší odpovědnost za dozor nad řádným procesním postupem a jeho včasným ukončením z veřejné moci ... na jednotlivce". Napadené ustanovení na nikoho nic nepřenáší. Jeho zrušení by neznamenalo, že by soudy zahajovaly řízení k posouzení nečinnosti správního orgánu ex offo. I nadále by se účastník správního řízení musel soudní ochrany domáhat sám žalobou. Dle logiky navrhovatele by např. § 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, stanovící lhůtu k podání ústavní stížnosti, "přenášel odpovědnost za dozor nad dodržováním základních práv a svobod z veřejné moci na jednotlivce".
39. Nejenže ustanovení upravující lhůty k podání návrhů na zahájení řízení jednotlivcem nemají vliv na případnou možnost (či dokonce povinnost) soudů zahajovat řízení ex offo (čímž jedině by nedocházelo k navrhovatelem zmíněnému "přenášení odpovědnosti na jednotlivce"), ztotožnění se s předkládaným argumentem navrhovatele by popřelo vůbec samotnou podstatu fungování soudní moci v České republice. Až na výjimky totiž soudy rozhodují na návrh, což se promítá i v čl. 36 Listiny, který spojuje soudní ochranu s aktivitou jednotlivce (dle odstavce 1 se každý může "domáhat" soudní či jiné ochrany, dle odstavce 2 se osoba zkrácená na svých právech správním rozhodnutím může "obrátit na soud").
40. Navrhovatel opakovaně poukazuje na (senátní) nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18, kterým byl zrušen rozsudek (rozšířeného senátu) Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017. S ohledem na požadavek bezrozpornosti právního řáduje údajně potřeba v souladu s tímto nálezem konstatovat, že se účastník o nečinnosti dozvídá každý den znovu. Uvedený senátní nález - v němž Ústavní soud, zjednodušeně řečeno, konstatoval, že o trvajícím zásahu se jednotlivec opakovaně každý den "dozvídá" a k zásahu každý den znovu "dochází" - se nicméně týkal jiného žalobního typu a interpretoval jiné zákonné ustanovení (§ 84 soudního řádu správního).
41. Ústavní soud v něm argumentoval mimo jiné i požadavkem bezrozpornosti právního řádu, a to aniž by se v této souvislosti zmínil o lhůtě pro podání žaloby proti nečinnosti. Z toho lze dovodit, že mezi zásahovou a nečinnostní žalobou rozlišoval a považoval je za odlišné koncepty, které nelze srovnávat. V opačném případě by rozdíl mezi "novým" výkladem § 84 soudního řádu správního a zněním jeho § 80 musel být již tehdy vypořádán. Není možné na základě požadavku bezrozpornosti právního řádu překonat výklad běhu lhůty pro zásahovou žalobu zastávaný k tomu určeným vrcholným orgánem soudní moci (čl. 92 Ústavy) a následně - opět na základě požadavku bezrozpornosti právního řádu - zrušit zákonnou úpravu lhůty pro podání nečinnostní žaloby s argumentem, že neodpovídá nově zastávanému výkladu běhu lhůty pro zásahovou žalobu.
42. K zásadě bezrozpornosti právního řádu se dále sluší dodat, že z ní neplyne požadavek dokonalé harmonie právních předpisů. Upravují-li zákony určité, byť obdobné otázky rozdílně, neznamená to, že je upravují rozporně. Právě lhůty jsou typickou ukázkou, že rozdílná právní úprava podobných institutů nezpůsobuje vnitřní rozpornost právního řádu, a to i když pro dílčí odlišnosti není na první pohled žádný důvod. Pohled napříč procesními předpisy tak např. odhaluje, že jsou v nich zakotveny lhůty pro podání opravných prostředků o různých délkách, aniž by byl patrný jasný systém jejich určování a aniž by z toho důvodu vyvstávaly pochybnosti o jejich ústavnosti.
43. Ústavní soud považuje za irelevantní, zda se účastník správního řízení skutečně o nečinnosti "dozvídá každý den znovu". I kdyby tomu tak bylo, neznamenalo by to, že by se lhůta z ústavněprávního hlediska musela odvíjet znovu od každého nového dne, kdy se měl o nečinnosti dozvědět. To, že by se o nečinnosti účastník údajně každý den "nově dozvídal", by nic neměnilo na tom, že o ní v době uplynutí lhůty věděl již cca rok, a během tohoto roku se proti ní mohl bránit. Posouzení, zda se o něčem žalobce "kontinuálně dozvídá", může být relevantní pro výklad zákona, který běh lhůty od okamžiku dozvědění odvíjí, nikoli pro zrušení zákona, který tak nečiní. Nadto je Ústavní soud toho názoru, že onou skutečností ve vnějším světě, o které se lze dozvědět, je fakt, že správní orgán nevydal rozhodnutí v době, kdy ho vydat měl, a stal se nečinným. Skutečně nově "dozvědět" se posléze účastník mohl leda o nějaké nové skutečnosti, tedy typicky o tom, že rozhodnutí bylo vydáno. Má-li být právní řád srozumitelný a jeho aplikace předvídatelná, musí být respektován význam slov v něm používaných. Opačný přístup, kdy se slovům bez ohledu na jejich skutečný obsah dává význam podle toho, jakého výsledku řízení si interpret přeje dosáhnout, je projevem svévole a v určitých případech i nástrojem obcházení pravidel uvedených v čl. 95 odst. 2 Ústavy či § 78 odst. 2 a § 11 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
44. Závěr o tom, že lhůta k podání nečinnostní žaloby nemůže začínat každý den znovu, ostatně již Ústavní soud opakovaně vyslovil. Např. v usnesení sp. zn. I. ÚS 1169/08 ze dne 15. 8. 2008 k tomu s odkazem na usnesení sp. zn. IV. ÚS 578/06 ze dne 8. 8. 2007 (v SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz) uvedl, že "lhůta podle § 80 odst. 1 [soudního řádu správního] je lhůtou objektivní, jejíž počátek nemůže být do té míry v dispozici žalobce, jemuž by lhůta počala běžet vždy znovu s každým dalším jeho podáním směřujícím k vyřízení správní věci, byť doplněným o některé další skutečnosti".
45. Jde-li o navrhovatelem citovanou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, je potřeba uvést, že výklad čl. 35 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (upravujícího předpoklady přijatelnosti individuální stížnosti) ze strany uvedeného soudu nemá vliv na posouzení ústavnosti vnitrostátních procesních předpisů. Smluvní strany uvedeným ustanovením pouze určily pravidla pro řízení před Evropským soudem pro lidská práva, aniž by tím vyjádřily vůli zavázat se k jakékoli změně vnitrostátních procesních předpisů. To plyne z jasného znění čl. 35 i jeho zařazení do hlavy II předmětné mezinárodní smlouvy.
46. Navrhovatelem prezentovaná judikatura se nadto týká situací, v nichž - slovy navrhovatele - "je jednotlivec obětí pokračujících aktivit státu", nešlo v ní tudíž o nečinnost. Evropský soud pro lidská práva v nečinnosti jakýsi "nikdy nekončící zásah" umožňující časově neomezené podání stížnosti ve skutečnosti nespatřuje. V rozsudku Zorica Jovanović proti Srbsku (ze dne 26. 3. 2013 č. 21794/28, odst. 55) tak např. konstatoval, že i stížnost namítající absenci účinného vyšetřování může být posouzena jako opožděná, pokud od okamžiku, kdy stěžovatel mohl seznat nečinnost orgánů (bez vidiny bezprostřední změny), nepostupoval bez zbytečného odkladu (viz obdobně i rozhodnutí ve věci Bulut a Yavuz proti Turecku ze dne 28. 5. 2002 č. 73065/01).
47. Ústavní soud závěrem připouští, že ojediněle mohou nastat situace, v nichž bude obtížné určit počátek běhu lhůty. To je však potřeba řešit individuálně, nikoli zrušením zákona, který obecně ústavně-právními deficity netrpí. Naopak, v něm zakotvená jednoroční lhůta poskytuje dostatečný prostor pro vyhnutí se nežádoucím dopadům chybného posouzení jejího počátku, a to i při vědomí, že před jejím uplynutím je potřeba vyčerpat prostředky v rámci správního řízení a že její zmeškání nelze prominout. Není navíc možné přehlédnout, že zákon je účinný již bezmála dvě desetiletí, aniž by působil nepřekonatelné interpretační obtíže dosahující ústavněprávní relevance, které by např. byly seznatelné z rozhodovací činnosti Ústavního soudu. Případy zmeškání lhůty pro podání nečinnostní žaloby se Ústavní soud meritorně zabýval jen zcela výjimečně (jde o jednotky případů), stěží tak lze nyní konstatovat neústavnost napadeného ustanovení pro jeho neurčitost, "absurdnost" a jiné tak zásadní nedostatky, které v něm Nejvyšší správní soud po cca dvaceti letech náhle spatřil.