II.
Argumentace navrhovatele
5. Úvodem navrhovatel konstatuje, že ve věci stěžovatelky nastala situace, kdy je jí navzdory trvající nečinnosti správního orgánu odepřena efektivní ochrana nezávislá na soustavě správních orgánů. Uplynutí lhůty k podání žaloby proti nečinnosti údajně "přímo vedlo k časově ničím neomezovanému vyloučení přístupu [stěžovatelky] k soudní ochraně nejen v otázce nečinnosti správního orgánu, ale ve svém důsledku i v meritorní otázce povolení k přechodnému pobytu na území České republiky".
6. Ačkoli se dosavadní judikatura navrhovatele opírá o východisko, podle něhož zákonodárce soudní přezkum nečinnosti správních orgánů omezil určitou lhůtou v zájmu zachování právní jistoty, neexistuje podle jeho názoru pro trvalé odepření přístupu k soudní ochraně proti nečinnosti správního orgánu v době po marném uplynutí lhůty legitimní důvod. Navrhovatel se proto pokusil najít ústavně konformní výklad napadeného ustanovení, což se mu ale údajně nepodařilo.
7. Navrhovatel v souladu s judikaturou Ústavního soudu vychází z toho, že lhůta sama o sobě nemůže být neústavní, může se však takto jevit s ohledem na konkrétní okolnosti, přičemž je údajně potřeba zkoumat, zda "po vyhodnocení konkrétních kontextuálně působících okolností lze učinit závěr, že přiměřeným způsobem sleduje legitimní cíl ve formě omezení nejistoty v právních vztazích". Podle navrhovatele přitom v případě, z něhož návrh vzešel, bylo právo stěžovatelky na přístup k soudu omezeno do té míry, že vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem nelze považovat za přiměřený. Toto omezení si totiž údajně "klade za cíl výhradně absolutizovanou právní jistotu, aniž by ji však po marném uplynutí jednoleté lhůty na straně stěžovatelky nastolovalo či alespoň jakkoli posilovalo".
8. Popsaný stav dle navrhovatele právní jistotu stěžovatelky nejenže neposiluje, ale naopak její pozici činí právně nejistou tím, že výsledek řízení o její žádosti se pro ni stává nedosažitelným a nevynutitelným. Posilována je údajně toliko "právní jistota" na straně vrchnostensky rozhodujících orgánů veřejné správy, a sice v tom směru, že jejich (ne)počínání nemůže být po marném uplynutí jednoleté lhůty soudně korigováno. Podle navrhovatele se však trvající nezákonnost, resp. udržování protiprávního stavu, pouhým plynutím času nemůže stát nedotknutelnou. "Absurdita" popsané situace údajně vynikne v porovnání s pravidly upravujícími řízení před soudy, neboť si lze stěží představit, že by mohlo jakékoli zahájené soudní řízení zůstat nedokončeno, přičemž by použití právních instrumentů k řešení takové situace bylo omezeno lhůtou. Veřejné správě oproti tomu nic nebrání ve spolehnutí se na pasivitu adresátů její činnosti s vidinou absolutní "amnestie" pro její nezákonné otálení, bude-li tento stav trvat dostatečně dlouho.
9. Navrhovatel považuje nečinnost za "trvající situaci" a poukazuje v této souvislosti na přístup Evropského soudu pro lidská práva ve vztahu k případům, kdy je jednotlivec obětí pokračujících aktivit státu, proti nimž nejsou k dispozici žádné vnitrostátní prostředky nápravy.
10. Navrhovatel poukazuje též na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18 ze dne 15. 5. 2018 (N 94/89 SbNU 387), v jehož světle údajně dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu již nemůže obstát. Omezení práva na přístup k soudu plynoucí z napadeného ustanovení údajně zasahují do jeho samotné podstaty. Na nečinnost správního orgánu je dle navrhovatele třeba nahlížet jako na specifický druh nezákonného jednání veřejné správy, přičemž jde typově o zásah, tj. jiný akt než rozhodnutí. Nález sp. zn. II. ÚS 635/18 přitom údajně přiznává zásahu spočívajícímu v nezákonné nečinnosti jiné než otálení s vydáním rozhodnutí nebo osvědčení otevřenou žalobní lhůtu pro celou dobu jeho trvání. V parafrázi k tomuto nálezu by údajně bylo možné konstatovat, že se stěžovatelka po marném uplynutí jednoleté lhůty "každý den znovu" dozvídá o udržování protiprávního stavu na straně správních orgánů, a to aniž by měla jakoukoli možnost zahájit řízení před nezávislým soudem.
11. Ve světle uvedeného podle navrhovatele omezení práva na přístup k soudu dle napadeného ustanovení "zjevně koliduje s principem jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu". Z § 80 odst. 1 soudního řádu správního ani z úmyslu zákonodárce při jeho přijetí není údajně zřejmý důvod, pro nějž by se měl lišit standard soudní ochrany v situacích, kdy veřejná moc nastolí nečinnost spočívající v nevydání rozhodnutí správního orgánu nebo osvědčení, a tehdy, jedná-li se o nečinnost správního orgánu způsobující absenci jiného aktu než rozhodnutí (nebo osvědčení), kde platí, že lhůta k podání žaloby neuběhne, dokud nečinnost trvá.
12. Navrhovatel má za to, že napadené ustanovení "přenáší odpovědnost za dozor nad řádným procesním postupem a jeho včasným ukončením z veřejné moci ... na jednotlivce". Je údajně v zásadě na účastníkovi řízení, aby sám aktivně "hlídal", zda řízení pokračuje přiměřeně rychle, neboť "jinak fakticky ztratí právo se domoci, aby bylo dovedeno do fáze vydání rozhodnutí". Takové pojetí zásady, že jen bdělým náležejí práva, je údajně "neúnosně přísné a zcela pomíjí výlučnou, účastníkům nadřazenou roli, kterou má ve správních řízeních veřejná moc výkonná, jež je vede".
13. V důsledku překážky litispendence by se navíc jednotlivec nemohl domáhat svých veřejných subjektivních práv ani podáním nové žádosti v téže věci, ledaže by původní žádost vzal zpět, v kterémžto případě by ovšem nová žádost byla posuzována podle jiného právního a faktického stavu. Napadené ustanovení nadto dopadá i na řízení zahájená z moci úřední, v nichž také dochází k narušení právní jistoty. Podle navrhovatele je jedním z důsledků napadeného ustanovení nutnost "soudit se a napadat nečinnost správních orgánů nejen v případech, kdy se k tomu dostatečně silně pociťovaný důvod na straně jednotlivce ještě neobjevil, ale navíc ještě v takovém časovém předstihu, aby již při podání žaloby bylo zřejmé, že se včas podaří bezvýsledně vyčerpat prostředky ochrany, které příslušný procesní předpis stanoví k ochraně jednotlivce proti nečinnosti správního orgánu".
14. Závěrem navrhovatel upozorňuje, že marné uplynutí lhůty k podání žaloby na ochranu před nečinností se odlišuje od marného uplynutí lhůty k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, neboť v případě, že bylo vydáno rozhodnutí, má jednotlivec ucelenou představu o svém právním postavení. Nadto je u žalob proti rozhodnutí srozumitelněji stanoven počátek lhůty, který se u žaloby proti nečinnosti může v určitých případech odvíjet od okamžiku, kdy byl ve věci učiněn poslední úkon. Podle navrhovatele však je někdy obtížné určit, co oním "posledním úkonem" bylo. Počátek běhu lhůty může být nadto ovlivněn i např. tím, jak byla věc komplikovaná. To vše si údajně účastníci správního řízení musejí posoudit předtím, než žalobu podají.