IV./c
Vyjádření Veřejné ochránkyně práv
16. Veřejná ochránkyně práv vstoupila do řízení jako vedlejší účastník podáním ze dne 28. 2. 2018; její vyjádření bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 23. 3. 2018. V jeho úvodu Veřejná ochránkyně práv připomněla, že ze své pozice pravidelně podává připomínky k návrhům na změny právních předpisů týkajících se pomoci v hmotné nouzi. Napadená ustanovení byla včleněna do zákona č. 98/2017 Sb. pozměňovacím návrhem poslance Ing. Vladislava Vilímce a nebyla předmětem připomínkového řízení, takže nemohla své výhrady vyjádřit před jeho přijetím. Zákon byl v Poslanecké sněmovně přijat potřebnou většinou poslanců i přes nesouhlasné stanovisko vlády a přes pochybnosti o ústavní konformitě návrhu vyjádřené ministryní práce a sociálních věcí. Veřejná ochránkyně práv sdílela a sdílí obdobné pochybnosti, které nevyvrátila ani praktická aplikace nového institutu obcemi a orgány veřejné moci. S návrhem skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení se plně ztotožnila.
17. Vzhledem k tomu, že se Veřejná ochránkyně práv obávala nepříznivých dopadů nové právní úpravy na sociální situaci konkrétních osob v hmotné nouzi, zahájila komunikaci s dotčenými orgány státní správy a vyžádala si pravidelné zasílání aktuálních údajů o vydaných OOP. V několika případech vedlo vyhlášené opatření již ke ztrátě nároku na doplatek na bydlení u konkrétních osob, jejich množství však bude narůstat. Podstatnější vliv opatření spočívá v jeho odrazujícím účinku, neboť jeho vydání odrazuje osoby v hmotné nouzi od stěhování do vyhlášené oblasti a takto je nepřímo nutí hledat si bydlení jinde. Poukazuje na konkrétní případ klientky z Moravskoslezského kraje, kdy jí existence OOP znemožnila přestěhování do místa, kde měla rodinné vazby a příslib zaměstnání.
18. Veřejná ochránkyně práv poukázala především na rozpor napadených ustanovení s právem na pomoc v hmotné nouzi nezbytnou k zajištění základních životních podmínek podle čl. 30 odst. 2 Listiny, jehož součástí je i doplatek na bydlení, který lze za zákonných podmínek poskytnout na nájemní, vlastnickou i jinou formu bydlení (podnájem či ubytovnu). S odkazem na metodologii přezkumu ústavnosti zásahu do sociálních práv poukazuje na konkrétní dopad napadených ustanovení do života lidí, kteří se nově přestěhují do vyhlášené oblasti se zvýšeným výskytem sociálně nežádoucích jevů, kterým je ztráta možnosti získat dávku na bydlení, jež kompenzuje buď veškeré náklady, nebo jejich podstatnou část. Lidé v hmotné nouzi, kteří se nastěhují do ubytovny ve vyhlášené oblasti, tím přijdou o doplatek na bydlení jako jedinou pomoc státu s úhradou nákladů na bydlení, osoby v hmotné nouzi, které se nastěhují do bytu ve vyhlášené oblasti, v němž se nemohou přihlásit k trvalému pobytu, přijdou o veškerou dávkovou pomoc s úhradou nákladů na bydlení a důsledkem přestěhování osoby do bytu ve vyhlášené oblasti, v němž se přihlásí k trvalému pobytu, je ztráta doplatku na bydlení, který může krýt podstatnou část nákladů na bydlení.
19. Veřejná ochránkyně práv považuje za součást podstatného obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny i zajištění dostupného přiměřeného bydlení. Odnětí doplatku na bydlení jako jediné dávky nebo dávky přispívající k úhradě podstatné části nákladů bydlení v důsledku existence OOP může vést v konkrétním případě k faktickému vyprázdnění části práva na pomoc v hmotné nouzi vztahující se k zajištění bydlení. Napadená právní úprava tak nepřípustně zasahuje do podstatného obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi. Stát totiž v současné době osobám v hmotné nouzi či v bytové nouzi právo na přiměřené bydlení jiným způsobem než prostřednictvím doplatku na bydlení nezajišťuje.
20. Veřejná ochránkyně práv se dále zabývá otázkou, zda zásah do esenciálního obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi je odůvodněn naprostou výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala. Cíl omezení základního práva, který spatřuje v zamezení zvýšenému výskytu sociálně nežádoucích jevů, lze v obecné rovině považovat za legitimní, otázkou však je, zda je zvolené opatření vůbec způsobilé zamýšlených účinků dosáhnout. Z praktické aplikace napadeného institutu je zřejmé, že OOP má zatím spíše preventivní účinek, takže schválená právní úprava tento cíl plní. Je však již méně zřejmé, zda tímto odrazujícím efektem bude dosaženo hlavního cíle sledovaného předkladatelem, a to snížit stávající výskyt sociálně nežádoucích jevů a omezit tzv. byznys s chudobou, neboť místo spáchání přestupku či trestného činu, který je jedním z příznaků těchto jevů, nemusí být totožné s bydlištěm pachatele. Tím může být dotčena i osoba, která žije ve vyhlášené oblasti, ale není v hmotné nouzi apod. O způsobilosti OOP dosáhnout snížení výskytu sociálně nežádoucích jevů zamezením nároku na doplatek na bydlení pro nově příchozí osoby v hmotné nouzi má tak značnou pochybnost. Omezení tzv. byznysu s chudobou pak nebude možné naplnit vydáním OOP ve městech, kde jsou byty či ubytovny pronajímané sociálně vyloučeným osobám situovány v různých částech města, tedy i v oblastech, na které OOP nedopadá. Napadená úprava tak neobstojí ani ve druhém kroku testu proporcionality.
21. Dle Veřejné ochránkyně práv neobstojí napadená úprava ani ve třetím kroku testu proporcionality - zjištění potřebnosti (nutnosti) přezkoumávaného prostředku omezení ústavně zaručeného práva, tedy posouzení, zda zákonodárce nemohl zvolit jiný, stejně účinný, avšak základní právo méně omezující prostředek. Poukazuje na cíl vládního návrhu novely zákona o pomoci v hmotné nouzi, do něhož byla později poslaneckým pozměňovacím návrhem doplněna napadená ustanovení a jímž bylo podle důvodové zprávy sledováno „blíže vymezit pojem ,důvody zvláštního zřetele hodné', které jsou nutné k tomu, aby osoba v hmotné nouzi získala nárok na doplatek na bydlení v prostoru, který není zkolaudován k trvalému bydlení“ (v praxi jde převážně o ubytovny). Tím se měla jednak posílit právní jistota žadatelů o tuto dávku, jednak se mělo zabránit koncentraci osob ohrožených sociálním vyloučením do míst, kde je vysoká nezaměstnanost a nízké ceny nemovitostí. Přijetím vládního návrhu zákona bylo do zákona o pomoci v hmotné nouzi začleněno nové ustanovení § 33c odst. 2, podle něhož se zkoumá sepětí osoby s obcí, v níž tato osoba žádá o doplatek na bydlení. Ve vztahu k poskytování doplatku na bydlení v ubytovnách tedy již v zákoně o pomoci v hmotné nouzi existuje prostředek, jehož cílem je také omezení nároku na doplatek na bydlení pro osoby, které nemají žádný vztah k obci, v níž chtějí bydlet. Institut OOP tak není v těchto případech potřebný, ale je nadbytečný a duplicitní.
22. Napadená právní úprava neobstojí dle názoru Veřejné ochránkyně práv v testu potřebnosti ani ve vztahu k poskytování doplatku na bydlení v bytech, neboť si lze představit řadu šetrnějších řešení směřujících k omezení dávkové podpory osob, které nejsou spjaty s obcí, kde dávku žádají v bytech na jejím území. V prvé řadě je to zvýšení faktické dostupnosti bydlení v podobě stanovení jednoznačné povinnosti státu či veřejnoprávních korporací zajišťovat dostupné přiměřené bydlení osobám v bytové nouzi (tzv. sociální bydlení), neboť absence takových bytů je hlavní příčinou rozvoje tzv. byznysu s chudobou. Obce dostatek bytů pro osoby ohrožené sociálním vyloučením nenabízejí, a pokud ano, způsob jejich přidělování často osoby s nízkými příjmy vylučuje (např. přidělování prostřednictvím licitace). Veřejná ochránkyně práv je přesvědčena, že bez vytvoření systému státem garantovaného sociálního bydlení nemůže dojít k uspokojivému řešení byznysu s chudobou. Další možností je důslednější zavedení stropu na výši doplatku na bydlení např. prostřednictvím státem garantovaných „cenových map“ maximální výše nájemného, do níž by bylo možno doplatkem na bydlení přispět.
23. Zavedení institutu OOP tak dle názoru Veřejné ochránkyně práv problém „byznysu s chudobou“ vyřešit nemůže, tento zvolený prostředek k ochraně veřejného pořádku a k zamezení zneužívání dávek považuje za nejméně vhodný, přičemž může přinést řadu nežádoucích důsledků. Opatření může totiž dopadnout i na „starousedlíky“ v případě jejich přestěhování do jiného bytu v dané lokalitě. Dalším nežádoucím účinkem OOP může být tzv. domino efekt, tedy stěhování osob do jiných oblastí a měst, které následně z obavy ze zvýšení koncentrace osob ohrožených sociálním vyloučením také vydají OOP, a takto dojde k postupnému zablokování dávkové pomoci ve všech přilehlých lokalitách, např. na území kraje, čímž dojde k úplnému či částečnému odepření dávkové pomoci. Druhotným nepříznivým efektem pak může být zhoršení vztahů mezi samotnými obcemi, což přispěje ke zhoršení sociálního smíru a zvýšení stigmatizace osob v hmotné nouzi.
24. Dospěje-li Ústavní soud k závěru, že napadená ustanovení obstojí v testu potřebnosti, pak je třeba odpovědět na otázku, zda zásah do práva jednotlivce na pomoc v hmotné nouzi není nepřiměřeným ve vztahu k ochraně veřejného pořádku a veřejného zájmu na zamezení obchodu s chudobou. Veřejná ochránkyně práv přitom shledává nepřiměřenost v plošnosti OOP, tj. v nemožnosti jeho individualizace, a dále v tom, že stát neřeší sociální situaci jednotlivce prostřednictvím pomoci v hmotné nouzi, ale restriktivním opatřením, které může mít naopak za důsledek prohloubení jeho sociálního vyloučení, přičemž zákonodárce mohl zvolit mírnější prostředky omezení práva na pomoc v hmotné nouzi. Není přitom naplněn požadavek existence naprosto výjimečné situace, která by zásah do esenciálního obsahu práva na pomoc v hmotné nouzi ospravedlňovala.
25. Veřejná ochránkyně práv upozorňuje i na nepříznivé dopady do postavení osob, které na vyhlášeném území bydlí, vlastní nemovitosti nebo provozují podnikatelskou činnost, kdy může dojít ke snížení tržní hodnoty nemovitostí nacházejících se v dané lokalitě, „špatná adresa“ může mít vliv na podnikatelskou činnost vyvíjenou ve vyhlášené oblasti a sekundárně může mít vliv i na rozvoj obce jako takové. I samotná skutečnost, že osoba bydlí na „špatné adrese“, může znamenat její stigmatizování ve společenských vztazích. Uvedené důsledky pak mohou podle jejich intenzity znamenat zásah do vlastnického práva podle čl. 11 Listiny, do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny, do práva na lidskou důstojnost, osobní čest, dobrou pověst a ochranu jména podle čl. 10 odst. 1 Listiny či do práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života podle čl. 10 odst. 2 Listiny.
26. Z uvedených důvodů Veřejná ochránkyně práv navrhla, aby Ústavní soud napadená ustanovení zákona o pomoci v hmotné nouzi nálezem zrušil.