IV.
Procesní předpoklady projednání návrhu
19. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že soud předloží věc Ústavnímu soudu, pokud dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
20. V daném případě se jedná o případ tzv. konkrétní (incidenční), a nikoliv abstraktní kontroly norem. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 (U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti právních norem plyne, že zákon (resp. jeho ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze ten, jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [bod 26 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/06 ze dne 6. 3. 2007 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.)].
21. Je přitom na navrhovateli, aby jednak snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem, ale zároveň aby poukázal a prokázal, že užití napadeného ustanovení je nevyhnutelné a jen jeho zrušení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku [bod 19 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)]. Posouzení nevyhnutelnosti aplikace napadeného ustanovení však z povahy věci náleží především obecnému soudu, jenž vede výchozí řízení. Jde totiž obvykle o otázky podústavního práva, k jejichž hodnocení se Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti, setrvale staví zdrženlivě [nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Závěr o tom, že užití napadeného ustanovení není pro předkládající soud nezbytné, tak může Ústavní soud učinit především tehdy, pokud by závěr navrhovatele byl zjevně neudržitelný [bod 20 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/16 ze dne 27. 6. 2017 (268/2017 Sb.)].
22. Ústavní soud také dříve dospěl k závěru, že podle čl. 95 odst. 2 Ústavy je možné věcně projednat návrh soudu na prohlášení protiústavnosti již zrušeného zákona (či jeho ustanovení), pokud je stále aplikovatelný na projednávanou věc a upravuje především vztah mezi jednotlivcem a veřejnou mocí [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 ve znění opravného usnesení sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 3. 4. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 12/07 ze dne 20. 5. 2008 (N 90/49 SbNU 247; 355/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 12/14 ze dne 16. 6. 2015 (N 109/77 SbNU 577; 177/2015 Sb.)].
23. V projednávané věci byl § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. června 2012, užit k určení Ž. B. jako poplatníka poplatku za provoz systému shromažďování odpadů. Podle podrobně odůvodněného přesvědčení navrhovatele však stěžovatelka poplatníkem tohoto poplatku být nemůže. Prohlášení neústavnosti napadeného ustanovení by podle § 71 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vedlo k nevykonatelnosti platebních výměrů vydaných ve věci stěžovatelky. Byla-li by věc ještě ve fázi daňového řízení, bylo by za takové situace třeba zastavit exekuci na mzdu stěžovatelky z úřední povinnosti podle § 181 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 458/2011 Sb. Věc je ovšem ve fázi soudního řízení správního. Navrhovatel má tedy možnost zrušit exekuční výměr podle § 110 odst. 2 písm. a) soudního řádu správního.
24. Tento postup přitom nelze odmítnout jako zjevně neudržitelný jen proto, že námitky vůči vadám nalézacího řízení (resp. rozhodnutí jako jeho výsledku) zásadně nelze přenášet do řízení exekučního. Jednak je tato zásada navrhovateli nepochybně známa, neboť ji pro oblast daňové exekuce sám judikoval (rozsudkem č. j. 9 Afs 28/2009-124 ze dne 19. 9. 2009, publ. pod č. 1966/2010 Sb. NSS), jednak z této zásady existují obecně přijímané výjimky, podle nichž je v exekučním řízení možné hodnotit i zásadní vady exekučního titulu. Ty jsou předvídány například v § 268 odst. 1 písm. h) občanského soudního řádu (Výkon rozhodnutí bude zastaven, jestliže výkon rozhodnutí je nepřípustný, protože je tu jiný důvod, pro který rozhodnutí nelze vykonat.). Jiným důvodem podle civilních soudů jsou takové okolnosti, pro které další provádění výkonu je způsobilé založit kolizi s procesními zásadami (byť mohou mít podklad v právu hmotném). Tento závěr opakovaně konstatoval i Ústavní soud s tím, že uvedený důvod slouží k odstranění zjevné nespravedlnosti také tehdy, kdy by výkon rozhodnutí byl v rozporu s principy právního státu. [srov. nálezy sp. zn. II. ÚS 2230/16 ze dne 1. 11. 2016 či sp. zn. IV. ÚS 3216/14 ze dne 17. 12. 2015 (N 218/79 SbNU 503) a tam citovanou civilní judikaturu]. Úprava daňové exekuce se v tomto od úpravy občanského soudního řádu příliš neliší: podle § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu správce daně na návrh příjemce exekučního příkazu nebo z moci úřední daňovou exekuci zcela nebo zčásti zastaví, pokud je tu jiný důvod, pro který nelze v daňové exekuci pokračovat. Závěry k "jiným důvodům" podle civilní procesní úpravy tak lze, s přihlédnutím k případným zvláštnostem, považovat za přenositelné k "jiným důvodům" podle daňového řádu.
25. Nelze opomenout ani závěry setrvalé judikatury Ústavního soudu k exekuci rozhodčích nálezů. I přes existenci zásady "nepropustnosti" námitek z nalézacího řízení do řízení exekučního [nález sp. zn. I. ÚS 466/97 ze dne 13. 8. 1998 (N 88/11 SbNU 279)] je možné v exekučním řízení hodnotit platnost rozhodčí smlouvy jako podmínky pro vydání exekvovaného rozhodčího nálezu, neboť to zákon nevylučuje [srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 562/12 ze dne 24. 10. 2013 (N 179/71 SbNU 153), sp. zn. I. ÚS 174/13 ze dne 7. 5. 2013 (N 80/69 SbNU 335) či sp. zn. III. ÚS 1624/12 ze dne 27. 9. 2012 (N 164/66 SbNU 433) a v nich citovanou judikaturu]. Nejvyšším správním soudem navrhovaný postup se od této judikatury liší pouze v tom, že ústavnost napadeného ustanovení jako podmínku pro vydání exekučního titulu sám hodnotit nemůže (na rozdíl od civilního soudu, který platnost smlouvy hodnotit může). Tak jako stěžovatelka mohla napadnout přímo exekuční titul (odvoláním a případně žalobou proti platebnímu výměru), může jej napadnout i povinný z rozhodčího nálezu (návrhem na zrušení rozhodčího nálezu soudem). Přes tuto možnost obrany Ústavní soud dospěl k závěru o přípustnosti námitek vůči rozhodčímu nálezu i ve fázi exekučního řízení. Stejně by tomu mělo být i nyní.
26. Z uvedeného tedy plyne, že i v řízení exekučním je za určitých podmínek možné uplatnit námitky vůči nalézacímu řízení a jeho výsledku. Protiústavnost exekučního titulu může za těchto podmínek hodnotit i exekuční soud a vyvodit z toho patřičné důsledky. Úprava daňové exekuce se liší toliko v tom, že daňový řád upravuje postup správce daně, nikoliv "exekučního správního soudu". Správce daně ovšem své pochybnosti o protiústavnosti úpravy užité k vydání exekučního titulu nemá jak uplatnit (čl. 95 odst. 2 Ústavy míří toliko na soudy, ne správní orgány). Soudní řízení správní jako řízení přezkumné není exekučním řízením v přísném smyslu tohoto výrazu, jsou to však teprve správní soudy, které mohou vyvodit procesní důsledek ze svého závěru o protiústavnosti právní úpravy. V této souvislosti Ústavní soud obecně uznává, že existuje koncepční a institucionální předěl mezi řízením před správními orgány a správními soudy (např. nález sp. zn. I. ÚS 3006/15 ze dne 21. 9. 2016). Nepovažuje jej nicméně za předěl nepřekonatelný a nad rámec žalobních bodů a přes koncentraci řízení vyžaduje od správních soudů hodnocení některých otázek ex officio, byť je podle zákona mají z úřední povinnosti hodnotit toliko správní orgány [např. nálezy sp. zn. I. ÚS 2486/13 ze dne 1. 10. 2014 (N 184/75 SbNU 39), sp. zn. II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016], V nedávné době ostatně i samotný Nejvyšší správní soud dospěl k závěru (nad rámec konkrétní úpravy ústavně zaručených práv a z ní plynoucích požadavků judikatury Ústavního soudu), že s ohledem na čl. 4 Ústavy není teze "správní soudnictví není pokračováním správního řízení " vždy udržitelná (usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 5 As 104/2013-46 ze dne 16. 11. 2016, publ. pod č. 3528/2017 Sb. NSS).
27. Navrhovatel tedy považuje za možné, aby při přezkumu rozhodnutí v rámci daňové exekuce byla přezkoumávána i ústavnost původní právní úpravy, podle níž byl exekuční titul vydán (nalézací a exekuční řízení jsou ostatně podle § 134 daňového řádu dílčí řízení daňového řízení). Zda tak učiní prostřednictvím výkladu § 181 odst. 2 písm. i) daňového řádu, nebo obdobně jako Ústavní soud u exekucí rozhodčích nálezů, je přitom otázkou podústavního práva, kterou Ústavní soud zásadně přezkoumávat nemůže (role vrcholného soudního orgánu zde náleží Nejvyššímu správnímu soudu podle čl. 92 Ústavy ve spojení s § 12 odst. 1 soudního řádu správního). Zásadní je, že tento postup navrhovatele nelze vyloučit. Případné prohlášení neústavnosti napadeného ustanovení by vedlo k nevykonatelnosti platebních výměrů, k vyhovění kasační stížnosti a zrušení exekučních příkazů. Napadené ustanovení tedy bude při řešení věci použito a brání výsledku, který navrhovatel považuje za souladný s ústavním pořádkem. Aktivní procesní legitimace Nejvyššího správního soudu je tedy dána.
28. Protože byly splněny i další podmínky řízení, přistoupil Ústavní soud k věcnému projednání návrhu. Podle § 44 věty první zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, upustil od ústního jednání, neboť nebylo lze od tohoto jednání očekávat další objasnění věci.