VII. b)
56. Ústavní soud se dále zaměřil na otázku, zda z ústavního pořádku právo na odvolání proti rozhodnutí kárného senátu nelze dovodit jiným způsobem. Ani jednomu z navrhovatelem uvedených argumentů však Ústavní soud nemůže zcela přisvědčit, přičemž nenalezl ani žádné jiné argumenty, jež by odůvodňovaly vyhovění návrhu. Jak již dříve konstatoval [např. nález sp. zn. III. ÚS 150/03 ze dne 6. 11. 2003 (N 128/31 SbNU 149, 156) či nález sp. zn. IV. ÚS 1554/08 ze dne 15. 1. 2009, bod 26], právo na odvolání samo o sobě (na rozdíl od odvolání v trestní věci podle čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě) nepožívá ústavní ochrany. To sice na jedné straně nezbavuje soud povinnosti interpretovat a aplikovat podmínky připuštění tohoto prostředku - pokud jej stát ve svém zákonodárství vytvořil - tak, aby dodržel maximy práva na spravedlivý proces, avšak na straně druhé není povinností zákonodárce odvolání proti rozhodnutí v každém řízení zavést.
57. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že není jeho úkolem (jako orgánu ochrany ústavnosti) hodnotit vhodnost přijatého modelu kárného řízení. Lze sice přitakat navrhovateli, že právo na odvolání proti meritornímu soudnímu rozhodnutí je v českém právním řádu pravidlem s nepříliš četnými výjimkami; ani z této skutečnosti však povinnost odvolání zavést vždy dovodit nelze.
58. V daném případě považuje Ústavní soud za podstatné, že rozhodnutí zákonodárce o vyloučení možnosti odvolání není svévolné či nelogické a nepopírá principy, na nichž je český právní řád vystavěn; lze je totiž podepřít objektivně existujícími specifiky kárného řízení. Není možno akceptovat argument navrhovatele, podle něhož odporuje principu racionálního zákonodárce, pakliže jeden právní předpis zakotvuje obligatorní dvouinstančnost v jakýchkoliv případech, kdy "hodnota sporu" převyšuje již 2 000 Kč (dnes 10 000 Kč), a na straně druhé u kárného řízení, kdy majetková sankce, sankce profesní a sankce prestižní může být mnohonásobné intenzivnější a citelnější, tato dvouinstančnost zaručena není. Takovéto srovnání lze totiž z povahy věci provést pouze u řízení, jež jsou srovnatelná (způsobilá komparace). Kárné řízení se soudci obecných soudů je řízením velmi specifickým, jež s "klasickými" soudními řízeními srovnávat nelze; nejde o "klasickou" civilní ani trestní věc (srov. výše), nýbrž o řízení s osobami, jež jsou ke státu ve služebním (či obdobném) poměru. V této souvislosti lze odkázat i na desetiletí váhaní, zda vůbec obdobná řízení zařadit pod režim ustanovení čl. 6 Úmluvy (srov. výše).
59. Dále nelze přehlédnout, že jsou kárná řízení vedena před Nejvyšším správním soudem, tedy vrcholnou soudní instancí, přičemž přezkoumávaný zákon (§ 3 věta druhá) Nejvyšší správní soud za kárný soud výslovně označuje. Přesto Ústavní soud charakter kárných senátů podrobil přezkumu z pohledu ústavněprávního, neboť dospěl-li by k závěru, že tyto tribunály soudem nejsou, nemohla by jednoinstančnost řízení před nimi obstát.
60. Kárný senát Nejvyššího správního soudu je dle názoru Ústavního soudu "soudem" ve smyslu ustanovení čl. 6 Úmluvy i (a to zejména) čl. 81 Ústavy, na kterémžto závěru nic nemění ani skutečnost, že jeho členy nejsou pouze soudci tohoto soudu, nýbrž i soudci jiných soudů a zástupci dalších právnických profesí. Kárný senát Nejvyššího správního soudu totiž naplňuje formální i materiální znaky soudu. Pokud jde o znaky formální, považuje Ústavní soud za nutné zmínit především to, že kárný senát je organizačně součástí Nejvyššího správního soudu a jeho předsedou je vždy soudce (Nejvyššího správního soudu či Nejvyššího soudu). Stran znaků materiálních pak Ústavní soud poukazuje na existenci systémových garancí nezávislosti a nestrannosti, jež se vztahují na kárný senát Nejvyššího správního soudu stejně jako na soud složený pouze ze soudců, což zákonodárce reflektuje zejména v ustanovení § 5 a 6 napadeného zákona. Možnost, aby se rozhodování soudů účastnili vedle soudců i další občané, ostatně plyne již z ustanovení čl. 94 odst. 2 Ústavy; samotný fakt, že je soudní senát složen jak ze soudců, tak z přísedících, tudíž ex constitutione není způsobilý zamezit kvalifikaci takového senátu jako "soudu". Ani sám Ústavní soud nikdy v minulosti nezpochybnil kvalifikaci senátů složených ze soudců a přísedících jako "soudů" a z vyložených důvodů tak nečiní ani v této věci.
61. Kromě argumentace již shora uvedené nutno dodat, že byť by i Ústavní soud dospěl k závěru, že řízení podle napadeného zákona je ve svém charakteru řízením trestním, nevedl by tento závěr nutně a bez dalšího k jeho derogaci, a to ať už v celku či jen v ustanovení jeho § 21. To lze podpořit i zněním čl. 2 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě, podle něhož - kdyby i určité řízení bylo řízením trestním - nemusí být právo na odvolání proti rozhodnutí v tomto řízení garantováno, rozhodoval-li v prvním stupni nejvyšší soud. Vzhledem k této skutečnosti (tedy rozhodování vrcholné soudní instance již v prvním stupni) rovněž nelze akceptovat argument, že by se jednoinstančnost řízení mohla (měla) podepsat na výsledné kvalitě meritorního rozhodnutí. Lze ostatně připomenout, že podobný model byl zvolen i pro řízení o ústavní žalobě Senátu proti prezidentu republiky, jež probíhá jednoinstančně před Ústavním soudem (čl. 65 odst. 2 Ústavy).
62. Dle názoru Ústavního soudu nezpůsobuje protiústavnost napadeného zákona (resp. jeho ustanovení § 21) ani fakt, že jednoinstanční model kárného řízení byl zaveden poté, kdy již po určitou dobu existoval model dvouinstanční. Tuto změnu nelze vnímat - jak činí navrhovatel - jako ústavně zapovězené snížení standardu procesní ochrany základních práv [nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Nelze jednoduše prohlásit, že jde o snížení standardu procesní ochrany základních práv, neboť byla provedena reforma celého modelu spočívající mj. ve sjednocení kárných řízení či změně obsazení kárných senátů; zavedení jednoinstančního řízení bylo vyváženo tím, že všechna řízení jsou nyní před Nejvyšším správním soudem, který by měl - jako vrcholná soudní instance - poskytovat dostatečné záruky spravedlivého procesu. Obiter dictum nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 obecně nezapovídá změnu pravidel pro vedení řízení (přirozeně pokud nově zaváděná pravidla sama o sobě nejsou protiústavní), nýbrž je nutné je vykládat s přihlédnutím k okolnostem tehdy projednávané věci.
63. Nelze s navrhovatelem souhlasit ani potud, pokud tvrdí, že neexistovaly legitimní důvody pro zavedení stávajícího modelu kárných řízení. Cílem novel v této oblasti provedených zákonem č. 314/2008 Sb. nebylo jen zrychlení řízení, nýbrž i jeho sjednocení či zavedení "mimojustičního" prvku, jehož přítomnost posiluje důvěru veřejnosti v rozhodování v kárných věcech [srov. Korbel, F. Snahy o optimalizace správy soudnictví a jejich průmět do legislativy, in: Kysela, J. (ed.) Hledání optimálního modelu správy soudnictví pro Českou republiku. Kancelář Senátu, Praha, 2008, str. 36]. Těmto požadavkům stávající model, v jehož rámci je kárným soudem Nejvyšší správní soud, vyhovuje, a nemožnost odvolání proti jeho rozhodnutí je toliko logickým důsledkem jeho postavení v systému soudnictví.
64. Ani další argument navrhovatele, podle něhož nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (viz výše) obecně kritizuje jednoinstančnost řízení, není možno akceptovat. Ústavní soud v tomto nálezu kritizoval zejména absenci sjednocovacího mechanismu a (jako důsledek toho) existenci "regionálních právních řádů". Tyto závěry nelze ztotožňovat s obecnou kritikou jednoinstančnosti, a není tudíž případné vztahovat je na projednávanou věc; v ní - a nejen v ní - totiž s ohledem na fakt, že řízení se vede před jediným soudem s celostátní působností, je naopak riziko judikatorních rozkolů výrazně menší.
65. Ačkoliv z navrhovatelem dodané analýzy vyplývá, že v evropských zemích je možnost odvolání proti rozhodnutí v kárném řízení se soudci spíše pravidlem, není možné přehlédnout, že se jednoinstanční model vyskytuje např. v Nizozemí, Německu či Rakousku (byť u posléze zmíněných pouze ve vztahu k některým soudcům), dále např. na Kypru, kde taková kárná pravomoc náleží soudcovské samosprávě [srov. Fencl, V., Klíma, K. Ústavní otázka nezávislosti soudní moci (komparativní pohled tzv. soudcovských rad) in: Kysela, J. (ed.) Hledání optimálního modelu správy soudnictví pro Českou republiku. Kancelář Senátu, Praha, 2008, str. 84]; navíc nelze komparativní argumentaci považovat za bezvýjimečně konkluzivní, nýbrž pouze za podpůrnou metodu výkladu ústavního pořádku.
66. Pokud se týče navrhovatelem citovaného "soft law", ustanovení čl. 5.1 Evropské charty o statutu soudců vskutku zaručuje právo na odvolání proti rozhodnutí orgánu výkonné moci, tribunálu, či jiného orgánu, ovšem např. doporučení Výboru Ministrů ze dne 13. 10. 1994 č. 94, přijaté na 516. schůzi, pod principem VI. odst. 3 uvádí, že v kárném řízení by měl rozhodovat orgán soudního typu či speciální orgán, jehož rozhodnutí by mělo být soudně přezkoumatelné s tím, že přezkum nadřízeným soudním orgánem není nutný tam, kde přímo v prvním stupni rozhoduje vysoce postavený (zpravidla tedy nejvyšší) soud. Evropská charta o statutu soudců pak stran práva na odvolání v případě, v němž v prvním stupni rozhoduje nejvyšší soud, mlčí. Jednoznačná shoda tedy v "soft law" Rady Evropy stran této problematiky nepanuje. Bez ohledu na výklad těchto instrumentů však Ústavní soud uvádí, že i v opačném případě by mohly citované dokumenty sloužit pouze jako podpůrný argument při výkladu ústavního pořádku.