VI.

VI.

K návrhu na zrušení citovaných ustanovení se vyjádřili účastníci řízení, jimiž jsou podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, Poslanecká sněmovna a Senát Parlamentu České republiky.

Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu Mgr. J. T. uvedla, že volbou demonstrativního výčtu možných bezpečnostních rizik se zákonodárce vypořádal s nelehkým úkolem zobecnit možné formy činností, které jsou bezpečnostně rizikové, "aby nebyly příliš kazuistické a na druhé straně příliš obecné a neurčité". Jejich interpretace náleží příslušným orgánům státní správy. Lze prý připustit pochybnosti, že tyto možnosti interpretace jsou příliš široké, a proto také již vznikl vládní a poslanecký návrh novely zákona č. 148/1998 Sb., který mimo jiné modifikuje i ustanovení § 23. Ohledně ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. však Poslanecká sněmovna s návrhem nesouhlasí, neboť soudní přezkum v těchto věcech není možný, protože by "naboural celkový smysl a koncepci zákona v situaci, když by věc tvořící utajovanou skutečnost, podléhající speciálnímu režimu zacházení, byla předmětem soudního jednání". Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu se ustanovení správního řádu vztahují pouze na řízení o pokutách, včetně možnosti soudního přezkumu. U ostatních opatření a úkonů se správní řád a soudní přezkum vylučují s ohledem na skutečnost, že na seznamování se s utajovanými skutečnostmi není právní nárok, a se zřetelem na bezpečnost státu.

K návrhu JUDr. V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 a ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. Poslanecká sněmovna uvedla, že tvrzený rozpor s čl. 26 odst. 1 Listiny není dán, protože podle odstavce 2 téhož článku zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Protože prý v daném případě nebylo porušeno právo navrhovatele JUDr. V. R. na volbu povolání, "nelze aplikovat zákaz vyloučení přezkoumávání rozhodnutí, týkajícího se základních práv a svobod podle Listiny". Skutečnost, že správní řád a soudní přezkum se vztahují toliko na řízení o pokutách, a nikoliv na ostatní opatření a úkony, je údajně dána tím, že na seznamování se s utajovanými skutečnostmi není právní nárok, a také s ohledem na bezpečnost státu.

Zákon č. 148/1998 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.

Závěrem Poslanecká sněmovna uvádí, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení citovaných ustanovení posoudil jejich ústavnost a vydal o tom příslušné rozhodnutí.

Senát ve svém vyjádření k návrhu Mgr. J. T. konstatoval, že se předmětným zákonem zabýval na své 4. schůzi I. volebního období dne 11. 6. 1998, když vláda projevila zájem na jeho rychlém přijetí z důvodu splnění nezbytné podmínky pro realizaci výměny utajovaných skutečností s partnery z NATO a EU. Na podporu přijetí tohoto zákona zástupce vlády v Senátu uvedl, že "cena tohoto zákona je vyšší než jeho dílčí nedostatky". Konstrukce předmětného zákona ve věcech prověřování a osvědčování bezpečnostní spolehlivosti osob je prý programově založena na principu, že pochybnost svědčí v neprospěch kladného prověření osoby, a důvodnost rozhodnutí v daných věcech včetně postupu, kterým se k nim dospívá, jsou utajeny. Seznamování se s utajovanými skutečnostmi ani výkon funkce ve státní službě s tím spojovaný údajně nejsou právem osoby či speciálně právem na svobodnou volbu povolání. K demonstrativnímu výčtu bezpečnostních rizik podle ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. Senát uvedl, že každá další nebezpečná skutečnost zákonem přímo nepojmenovaná nemůže být uznána za riziko jen na základě "náhody či libovůle", jelikož její aplikace je "spoutána pojmem bezpečnostního rizika", jehož obsah je dovozován z výslovně uvedených druhů rizik.

K návrhu JUDr. V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 a § 73 odst. 1 první věty zákona č. 148/1998 Sb. Senát dále uvedl, že důvodová zpráva vlády k těmto ustanovením vycházela z pozice, že přístup k utajovaným skutečnostem není právem občana. Vykonávání povolání nebo činností vyžadující seznamování se s utajovanými skutečnostmi je naopak možné zákonem podmínit získáním zvláštního povolení, což je dáno především bezpečnostními zájmy státu. Z nich vychází i vyloučení obecných pravidel správního řízení a vyloučení soudního přezkumu. Tuto argumentaci prý Senát v rozpravě k věci většinově akceptoval, nicméně vyjádřil také obavu z možnosti selhání "utajeného" rozhodování. V souvislosti s projednáváním novely zákona č. 148/1998 Sb. v rozpravě opakovaně zazněl problém nedostatečné ochrany osob proti možnosti chybného (subjektivního, nepřiměřeného, ovlivněného) rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení, které prý může být dáno již samotným vymezením bezpečnostních rizik podle ustanovení § 23 zákona č. 148/1998 Sb. Rozprava naznačovala, že by řešení mělo spočívat nikoliv v typickém soudním přezkumu, nýbrž v "opravné působnosti" zvláštní nezávislé komise (tribunálu) "důvěryhodných odborníků, při současném zachování utajeného charakteru postupu a odůvodnění daného rozhodnutí". Senát ve věci novely zákona č. 148/1998 Sb. přijal doprovodné usnesení, v němž žádá vládu, aby v budoucí připravované novele zákona č. 148/1998 Sb. navrhla řešení problému nedostatečné ochrany osob proti možnosti vadného rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení či potvrzení podmiňujících oprávnění seznamovat se s utajovanými skutečnostmi, resp. proti rozhodnutí o zániku platnosti tohoto osvědčení proto, že osoba přestala splňovat podmínky pro jejich vydání, "tzn. problému neexistence možnosti domoci se v dané věci nápravy odvoláním se k nezávislé a nestranné instituci". Toto usnesení bylo při účasti 68 senátorů přijato většinou 59 hlasů pro a žádný hlas nebyl proti. Přestože prý Senát vracel Poslanecké sněmovně jak návrh citovaného zákona, tak i jeho novelu s pozměňovacími návrhy, "nezasáhl přímo do problému nezávislého přezkumu rozhodnutí NBÚ s vědomím, že jde o otázku vyžadující obsáhlejší přípravu řešení, kterému odpovídají spíše nástroje moci výkonné".

Podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. požádal dále Ústavní soud o vyjádření k předmětnému návrhu BIS, Ministerstvo vnitra a NBÚ.

BIS ve svém vyjádření k návrhu především uvedla, že použití slova "zejména" v návětí ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. představuje obecnější problém tkvící v tom, zda zákonné ustanovení má být natolik rigidní, "že nebude připouštět žádný výklad" nebo bude natolik "volné", že s ním aplikující orgány budou moci pracovat, přičemž je zřejmě nutno najít určitý kompromis. Pokud by prý byl uvedený výčet rizik taxativní, "pak by nutně musel být téměř bez konce a zcela jistě by praxe objevila další rizika, která nebyla zákonem podchycena". Tím by zákon údajně ztratil svůj základní smysl, tzn. přestal by chránit utajované skutečnosti. Demonstrativní výčet bezpečnostních rizik prý umožňuje "označit za bezpečnostní riziko něco, na co by jinak zákon zapomněl". Je proto nutno vycházet z pojmu "bezpečnostní riziko", což je stanovení míry intenzity působení vnějšího nebo vnitřního prostředí včetně jevů a procesů v něm probíhajících, který významně negativně, reálně nebo potencionálně působí na chráněný zájem, a ten pak aplikovat na každý konkrétní případ. Ten, kdo zákon aplikuje, musí mít určitou volnost v posuzování, "která je ovšem limitována duchem, pojetím zákona jako celkové úpravy jisté oblasti vztahů". BIS dále argumentuje tím, že pojem "zejména" je v právním řádu České republiky pojmem frekventovaným a jeho vypuštění všude tam, kde se vyskytuje, by způsobilo značné problémy.

K namítanému porušení čl. 26 Listiny (práva na svobodnou volbu povolání) BIS uvádí, že z tohoto práva nevyplývá, že volba povolání musí být realizována se zaručeným výsledkem, nýbrž pouze že občan nesmí být při výběru povolání diskriminován. V každém případě však není porušením tohoto ustanovení Listiny, jestliže zákon stanoví pro určité profese podmínky, které musí být splněny; tak tomu je i u zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož jsou pro určitá pracovní zařazení, ve kterých je nutno se stýkat s utajovanými skutečnostmi, stanoveny příslušné podmínky. V konkrétním případě si prý stěžovatel sice svobodně vybral své povolání, nicméně nesplnil zákonnou podmínku pro jeho výkon.

Ohledně případného soudního přezkumu zastává BIS názor, že jeho vyloučením není eliminováno právo na svobodnou volbu povolání, protože ne vždy musí mít nevydání osvědčení ke styku s utajovanou skutečností za následek nemožnost výkonu konkrétního povolání. Rozhodnutím státního orgánu prý proto v daném případě nedochází k porušení svobodné volby povolání, ale přijímá se závěr, že daná osoba nesplňuje zákonné podmínky pro vydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi, z čehož pak vyplývá, že nemůže zastávat povolání, v němž by se s utajovanými skutečnostmi nutně musela seznamovat. Vyloučení soudního přezkumu vychází z myšlenky, že chráněným zájmem je zájem státu. Jedině orgán moci výkonné proto údajně může rozhodnout o tom, koho osvědčí a určí ke styku s tím, co je v zájmu státu chráněno. Tímto orgánem nemůže být nezávislý soud, který "nemůže nařídit státu, aby se fyzická osoba musela seznamovat s utajovanou skutečností, jestliže ten, koho se chráněný zájem týká (stát zastoupený zde státním orgánem moci výkonné), nehodlá svá tajemství takové osobě zpřístupnit". To by prý odporovalo principu dělby moci. Soudní přezkum v těchto věcech by - z praktického hlediska - mohl vést ke značně zdlouhavému projednávání soudních sporů mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem a také k nedůvěře spojenců (např. v NATO), "v jejichž zájmu jsme se jistá tajemství zavázali chránit", a v konečném důsledku i k ohrožení bezpečnosti státu. Proto se BIS domnívá, že k vyloučení případné zvůle ze strany ředitelů zpravodajských služeb by popřípadě mohl sloužit přezkum jejich rozhodnutí zvláštním orgánem zřízeným u Výboru vlády pro zpravodajskou činnost nebo přímo tímto Výborem, což je ovšem námět pro orgány moci zákonodárné.

BIS konečně uvádí, že stěžovatel Mgr. J. T. podal ústavní stížnost a nevyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv, jelikož podal ústavní stížnost ještě předtím, než bylo rozhodnuto o jeho propuštění, k čemuž došlo až dne 13. 7. 2000.

Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření konstatuje, že v průběhu připomínkového řízení k návrhu zákona o ochraně utajovaných skutečností uplatňovalo připomínky i v tom smyslu, že podmínky bezpečnostní spolehlivosti musí být stanoveny taxativně, jednoznačně a diferencovaně v závislosti na stupni bezpečnostní prověrky, neboť kvůli požadavku právní jistoty by měla být prověřovaná osoba označena za bezpečnostně nespolehlivou pouze ze zákonem stanoveného důvodu. Rovněž byl prý vysloven nesouhlas s vyloučením soudního přezkumu. K těmto připomínkám NBÚ sdělil, že budou uplatněny až při zpracování tzv. "velké" novely zákona v roce 2000.

NBÚ k návrhu Mgr. J. T. uvedl, že nynější znění ustanovení § 23 zákona č. 148/1998 Sb. není v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny. Svobodný přístup k volbě povolání je totiž možno právním předpisem omezit a v praxi se tak děje u celé řady profesí, přičemž konkrétní provedení i vyhodnocení odborné způsobilosti musí být prováděno příslušným orgánem. V daném případě se prý však při vydání či nevydání osvědčení nejedná o vztah srovnatelný se vztahem zaměstnance a zaměstnavatele, protože BIS v těchto případech postupuje podle lex specialis, a nikoliv podle ustanovení § 22 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě. O vztah podléhající předpisům týkajícím se služebního poměru půjde až tehdy, když zpravodajská služba vyhodnotí výsledek předchozího hodnotícího procesu. Samotná bezpečnostní prověrka spočívá v konkrétním vyhodnocení skutkových zjištění o určité osobě z hlediska rizik ohrožujících zájmy České republiky a zájmy cizích mocí, k němuž se Česká republika zavázala, a to vždy s ohledem na konkrétní pracovní či služební zařazení a okruh utajovaných skutečností, s nimiž by tato osoba měla přicházet do styku. Právě z hlediska těchto rizik je prý nutná jejich demonstrativní a nikoliv taxativní úprava.

K návrhu na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvádí, že jedinou možností případného soudního přezkumu by byl postup podle části páté o. s. ř., tzn. v rámci správního soudnictví (§ 244 odst. 3 a § 245 odst. 2 o. s. ř.). Jednalo by se prý o "částečnou" přezkoumatelnost, kdy by soud hodnotil, zda konkrétní rozhodnutí orgánů státní správy nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. Takové rozhodnutí by bylo možno napadnout pouze pro porušení zásady materiální pravdy ukládající správnímu orgánu zjistit přesně a úplně skutečný stav věci, takže by bylo úkolem soudu i zkoumat, zda si správní orgán opatřil pro rozhodnutí náležité podklady. Soudní kontrola by v dané oblasti neměla zasahovat do věcné správnosti aktu, neboť "není a nemůže být věcí soudu, aby rozhodl ve věci samé, totiž že dotyčná osoba je, či není oprávněna ke styku s utajovanými skutečnostmi v konkrétním stupni utajení". Soudní přezkum by se proto omezil pouze na zjištění, zda skutkový stav věci je úplný a pravdivý, přičemž "samotné zhodnocení bezpečnostních rizik již justici nepodléhá".

Na poskytnutí přístupu k utajovaným skutečnostem (tzn. na vydání příslušného osvědčení) nemůže být právní nárok. O stanovení osobní kvalifikace musí rozhodovat zaměstnavatel a objektivnost tohoto posouzení je prý zabezpečena i postupem podle ustanovení § 75 zákona č. 148/1998 Sb.

NBÚ dále upozorňuje na skutečnost, že skutková zjištění, která jsou podkladem pro vydání či nevydání osvědčení, mohou sama o sobě obsahovat utajované skutečnosti a také údaje přísně osobní povahy, a to i o třetích osobách. "Soudním přezkumem toho, zda tyto nashromážděné údaje mohou být považovány za dostatečný podklad pro rozhodnutí o vydání či nevydání osvědčení, by byla práva a právem chráněné zájmy těchto třetích osob nenapravitelně porušeny." V případě soudního přezkumu by soud musel zkoumat i postup zpravodajských služeb a metod, které samy o sobě podléhají určitým stupňům utajení. Tím by prý opět došlo k nežádoucímu zveřejnění, a tedy i ohrožení zdrojů informací, vyzrazení forem a metod práce zpravodajské služby, čímž by mohlo dojít k nenapravitelnému porušení práv třetích osob, a to zejména v těch případech, kdy nevydání osvědčení dotčené osobě přímo souvisí se zjištěnými poznatky k této třetí osobě. Protože by předmětem soudního přezkumu byly skutečnosti různého stupně utajení, musel by prý eventuální právní zástupce před projednáním věci soudem být sám subjektem bezpečnostní prověrky, pokud by se nejednalo o osobu, na niž se tato povinnost podle zákona nevztahuje.

NBÚ se domnívá, že případný soudní přezkum by v této oblasti byl samoúčelný, protože by nevedl k ochraně zájmů dotčené osoby. Jestliže jí totiž nebylo vydáno osvědčení, nemůže být zařazena na příslušné pracovní či služební místo a v konečném důsledku nemůže vykonávat ani konkrétní povolání, popř. musí být přeřazena na jinou práci. Tato situace údajně představuje zcela legální instrument státu k ochraně utajovaných skutečností a nemůže být považována za porušení Ústavy či Listiny. Případný soudní přezkum může vést pouze k novému provedení bezpečnostní prověrky, jejíž výsledek je značně nejistý a "nemůže poskytnout žádnou jistotu předchozího anebo požadovaného zaměstnání či pracovní pozice nebo služební funkce". Samotné osvědčení totiž nelze oddělit od určení dotčené osoby, které provádí statutární orgán příslušné instituce, a nikoliv orgán provádějící bezpečnostní prověrku.

NBÚ konečně uvádí, že přístup k utajovaným skutečnostem nelze považovat za základní lidské právo a nepřipuštění soudního přezkumu v těchto případech sice "může být považováno za překročení rámce daného ustanovením § 248 odst. 1 a 2, zejména písm. h) o. s. ř., takový exces je však důvodný a požadovaný", neboť prioritou zákona je ochrana příslušných utajovaných informací, což má význam jak v oblasti národní, tak i mezinárodní.

K návrhu JUDr. V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvedl, že při posuzování toho, zda žadateli bude, či nebude vydáno osvědčení, se jedná o konkrétní hodnocení věci na základě skutkových zjištění o konkrétní hodnocené osobě (popř. osobách blízkých) a také o prostředí, v němž se pohybuje. Vyhodnocení získaných poznatků se provádí s ohledem na konkrétní pracovní či služební zařazení a konkrétní okruh utajovaných skutečností, s nimiž tato osoba má přijít do styku, přičemž prioritou při vyhodnocení musí být ochrana bezpečnosti. Riziko ohrožení bezpečnosti existuje i v případě pochyb o bezpečnostní spolehlivosti prověřované osoby, které údajně mohou vyplynout např. z nedostatečné otevřenosti, nedůvěryhodnosti apod. této osoby při poskytování údajů. V takovém případě prý musí být rozhodující uvážení orgánu provádějícího bezpečnostní prověrku. NBÚ poukazuje rovněž na skutečnost, že i samotná konkrétní skutková zjištění, jež jsou podkladem pro rozhodnutí v této věci, mohou obsahovat utajované skutečnosti či údaje osobní povahy, a to i o třetích osobách, a při uvedení důvodů nevydání osvědčení by proto mohlo dojít k vážnému zásahu do jejich práv. Navíc konkrétní zjištění je často výsledkem postupů zpravodajských služeb a zpravodajských metod, které samy o sobě podléhají určitým stupňům utajení, a nelze proto připustit ohrožení zdrojů informací a vyzrazení forem a metod práce zpravodajských služeb. Proto se NBÚ domnívá, že uvedené ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. není protiústavní a představuje "zcela zákonnou součást právních nástrojů, které slouží k zabezpečení ochrany utajovaných skutečností, a tím i k zajištění bezpečnosti státu".

K návrhu JUDr. V. R. na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvedl, že právní řád České republiky zná řadu případů, kdy zvláštní zákon vylučuje použití správního řádu a celá řada postupů orgánů veřejné správy stojí mimo úpravu obsaženou ve správním řádu. "Důvodem jsou zejména takové jejich zvláštnosti, podmíněné projednávanými věcmi, které zabraňují vycházet ze správního řádu jako celku". Oblast ochrany utajovaných skutečností prý je specifickou problematikou - s ohledem na prioritu této ochrany - a tuto skutečnost je prý nutno respektovat.