Vl./a
Obecnost ústavního zákona jako podstatná náležitost právního státu
Ústavní praxe Výmarské republiky v letech 1919 až 1933 se vyznačovala pravidelným prolamováním ústavy cestou speciálních ústavních zákonů, a to i pro jedinečný případ (což vedlo k nepřehlednosti ústavy a k její labilitě). O přípustnosti prolamování ústavy se vedla hořká polemika mezi pozitivisty (P. Laband, G. Jellinek, G. Anschütz, S. Jaselsohn, W. Jellinek) a materiálně (hodnotově) orientovanými konstitucionalisty (C. Schmitt, G. Leibholz, C. Bilfinger). V evropské konstitucionalistice se od této doby prolomením ústavy rozumí následující postup parlamentu: "U prolomení není ústavně-zákonné ustanovení změněno, nýbrž v jedinečném případě - za zachování jeho obecné platnosti pro ostatní - učiněno odchylující se nařízení. ... Takováto prolomení jsou svojí povahou opatřeními a nikoli normami, pročež nejsou zákony v právněstátním smyslu slova a v důsledku toho též ústavními zákony. ... Zákonodárce jako zákonodárce může vydávat toliko zákony, nemůže je ale prolamovat; otázka se týká nikoli zákonodárství, nýbrž suverenity." 12)
Základní zákon SRN z roku 1949 v reakci na praxi Výmarské republiky a její vyústění zakotvil úpravu, dle které může být změněn jen zákonem, který výslovně mění nebo doplňuje text Základního zákona (čl. 79 odst. 1 věta první Základního zákona). Uvedené ústavní ustanovení vylučuje, nepřipouští možnost prolomení Základního zákona.
Nepřípustnost prolomení ústavy ústavním zákonem ad hoc (pro jedinečný případ) je akcentována i v dalších evropských demokratických zemích. 13)
Skutečnost, že zákonům (tj. fixovaným právním normám) má být vlastní všeobecný charakter, není představou občanského právního státu rozvinutou jen v 19. století. Tato idea provází celé evropské právní dějiny. Nachází se v sentencích velikých římských právníků, ztrácí se ve středověku a opět ožívá v epoše osvícenství a racionalismu. Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona a tím rovněž právního státu. Jak konstatuje jeden z nejvýznamnějších teoretiků právního státu 20. století F. A. Hayek: "Vycházíme-li z předpokladu, že pokud je veškeré jednání státu patřičně schváleno zákonodárcem, je panství zákona zachováno, tak to je však naprosté nepochopení významu vlády zákona ... Panství zákona tak ukládá meze rozsahu zákonodárství: omezuje je na ten druh obecných pravidel, známých jako formální zákon, a vylučuje legislativu ... přímo zaměřenou na určité lidi." 14)
Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí opakovaně vyjádřil k požadavku obecnosti právního předpisu. V nálezech sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.), Pl. ÚS 24/04 konstatoval následující: "K základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti zákona, resp. obecnosti právních předpisů). Všeobecnost obsahuje ideálním, typickým a podstatným znakem zákona (resp. i právního předpisu vůbec), a to ve vztahu k soudním rozsudkům, vládním a správním aktům. Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Jsou-li zákony ve smyslu formálním akty zákonodárného orgánu, kterými tento 'povoluje, popřípadě schvaluje určitá konkrétní opatření výkonných orgánů (státní rozpočet, státní smlouvy apod.)', přičemž 'tradiční nauka se domnívá, že zákonný orgán v takových případech vydává - ve formě zákonů - správní akty.' (F. Weyr, Československé ústavní právo, Praha 1937, s. 37) ... Jakkoli jsou svou formou pramenem práva (právním předpisem), svým obsahem jsou tudíž aplikací práva.".
Argumenty pro obecnost právního předpisu analyzoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/02 ze dne 19. 2. 2003 (N 20/29 SbNU 167; 83/2003 Sb.), ve kterém mj. uvedl: "V předmětné věci nutno ale tato hlediska vztáhnout na posouzení zákona, jenž upravuje jedinečný případ, který tudíž vybočuje i z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost. Připomeňme, že požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu. ... Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě ... Čl. I oddíl 9 Ústavy USA v této souvislosti stanovil: 'Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek.'.".
Otázkou vyloučení soudního přezkumu v případě individuální právní regulace se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 88/30 SbNU 327; 199/2003 Sb.), ve kterém mj. uvedl: "Individuální regulaci obsaženou v právním předpisu zbavující adresáty možnosti soudního přezkumu naplnění obecných podmínek normativní úpravy u konkrétního subjektu, jíž schází transparentní a akceptovatelné odůvodnění ve vztahu k možnosti regulace obecné, nutno tudíž považovat za rozpornou s principem právního státu (čl. 1 Ústavy), jemuž je imanentní dělba moci a soudní ochrana právům (čl. 81, čl. 90 Ústavy).".
Argumenty ve prospěch obecnosti zákona tudíž jsou dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce a vyloučení svévole (libovůle) při uskutečňování veřejné moci.
Dle čl. 9 odst. 1 Ústavy může tato být doplňována či měněna pouze ústavními zákony. Nadto Ústava v řadě svých ustanovení výslovně zmocňuje Parlament k vydání ústavních zákonů upravujících přesně vymezenou materii (čl. 2 odst. 2, čl. 10a odst. 2, čl. 11, čl. 100 odst. 3). Pro posouzení ústavnosti dodržení kompetence při vydání ústavního zákona č. 195/2009 Sb. nutno tudíž zodpovědět otázku, zdali lze ústavní zákon ad hoc (pro jedinečný případ) podřadit pod rámec přípustných ústavních změn dle čl. 9 odst. 1 Ústavy.
Ústavní zákon ad hoc (pro jedinečný případ) není ani doplněním, ani změnou Ústavy. Obsahově ústavní zákon pro jedinečný případ může nabýt dvou podob - buď jde o časově omezené suspendování Ústavy anebo věcnou, resp. osobní výjimku z obecné platnosti ústavní úpravy.
Doplnění ústavy lze charakterizovat tím, že se u něj doplňované ústavní ustanovení nemění, přičemž doplňované a doplňující ustanovení nejsou rozporná. Změna ústavy znamená zrušení, resp. částečné zrušení určitého ústavního ustanovení a případně (nikoli nutně) zakotvení ustanovení nového. Prolomením ústavy se ústava neruší, přičemž prolomené (v posuzovaném případě suspendované) ustanovení a ustanovení prolamující (v daném případě suspendující) jsou rozporná.
Ústavní zákon č. 195/2009 Sb. je ústavním zákonem pouze formou, nikoli ale svým obsahem. Obsahem je individuálním právním aktem týkajícím se nikoli obecně vymezeného okruhu adresátů a situací, nýbrž konkrétně určeného subjektu (Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zvolené v roce 2006) a konkrétní situace (skončení jejího volebního období dnem voleb, jež se mají konat do 15. října 2009, a zkrácení lhůt dle zákona o volbách do Parlamentu České republiky a dle soudního řádu správního pouze pro tento případ). Tato skutečnost je výslovně vyjádřena nejen v čl. 1 daného ústavního zákona, nýbrž i v čl. 2 (představujícím přímou novelu zákonů provedenou ústavním zákonem!), obsahujícím u úpravy zkrácení uvedených lhůt výslovně formulaci "pro tento případ".
Je-li nucen Ústavní soud odpovědět na otázku, zmocňuje-li čl. 9 odst. 1 Ústavy Parlament rovněž k vydávání individuálních právních aktů formou ústavních zákonů (např. k vydávání trestních rozsudků vůči konkrétním osobám za konkrétní skutek, k vydávání správních rozhodnutí o vyvlastnění, ke zkrácení funkčního období konkrétního představitele státního orgánu, atd., atd.), odpověď zní - nikoli! 15) Materiální náhled na posuzování pramenů práva Ústavní soud s naprostou jednoznačností vyslovil i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.): "Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti a jasnosti. ... Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy.".
Originární ústavodárce v čl. 9 odst. 2 Ústavy u principů zásadně identifikujících ústavní systém České republiky postavil na stejnou úroveň princip demokratický a princip právního státu. Jak plyne z judikatury Ústavního soudu, porušení principu obecnosti zákona spadá do rámce nepřípustného narušení právního státu. Případnými výjimkami jsou buď případy přijetí aktu aplikace práva ve formě zákona (kupř. zákona o státním rozpočtu), dále případy výslovného zmocnění k vydání zákona ad hoc (kupř. ústavních zákonů vydaných dle čl. 11 a čl. 100 odst. 3 Ústavy) anebo zákony ad hoc, pro jejichž přijetí vypovídají výjimečné důvody splňující podmínky testu proporcionality (kupř. "výčtové" restituční zákony).
Při absenci ústavního zmocnění k vydání ústavních zákonů ad hoc by ústavní konformita ústavního zákona přijatého v rozporu s Ústavou vymezeným rámcem kompetence Parlamentu mohla být založena toliko ochranou materiálního jádra dle čl. 9 odst. 2 Ústavy. Jinými slovy vyjádřeno, ochrana demokratického právního státu formou přijetí ústavního zákona ad hoc by mohla být akceptována za naprosto výjimečných okolností (jakými jsou např. okolnosti válečného stavu či přírodní katastrofy, jejichž řešení neumožňuje ani Ústava ani ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb.), přičemž takový postup by musel splňovat hlediska, jež plynou z principu proporcionality.
Jak ustáleně judikuje Ústavní soud [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.), Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.), Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a další], princip proporcionality je založen, kromě jiného, na analýze plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritě z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem (v daném případě ústavodárcem) sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší.
Byla-li účelem přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. rychlost řešení vládní (parlamentní) krize a s ní spjaté urychlené rozpuštění Poslanecké sněmovny a vypsání předčasných voleb, dle přesvědčení Ústavního soudu bylo tohoto účelu lze dosáhnout i postupem dle čl. 35 odst. 1 Ústavy [zejména postupem dle písmene b) uvedeného ustanovení Ústavy]. Důsledkem přijetí napadeného ústavního zákona se tak nestala rychlost vyřešení vládní krize, nýbrž posun data působení Poslanecké sněmovny až do termínu voleb - v případě, byla-li by Poslanecká sněmovna rozpuštěna, konaly by se dle čl. 17 odst. 2 Ústavy volby do šedesáti dní po jejím rozpuštění. Prolomení ústavní úpravy obsažené v čl. 35 Ústavy kromě toho obchází ústavní účel institutu rozpuštění Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jímž je ústavní tlak na spojení vyslovení nedůvěry (resp. odepření vyslovení důvěry) vládě s vědomím ústavních důsledků v případě absence nové parlamentní většiny schopné vytvořit vládu. Nadto zbývá pouze zdůraznit, že tím nejvýznamnějším veřejným zájmem plynoucím z čl. 9 odst. 2 Ústavy je vytvoření legitimního Parlamentu na základě ústavně nezpochybnitelného právního základu voleb.
Z takto vyložených důvodů Ústavní soud nenalezl argumenty vypovídající ve prospěch nedodržení rámce zmocnění pro přijímání ústavních zákonů, jak je vymezen v čl. 9 odst. 1 Ústavy.
Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že považuje princip obecnosti ústavního zákona za komponent kategorie podstatných náležitostí právního státu. Připomíná, že obecnost není účelem o sobě, jejím účelem je zajistit oddělení zákonodárné, výkonné a soudní moci, rovnost ústavní úpravy pro obdobné situace, a tím vyloučení svévole při uplatňování veřejné moci a umožnění garance ochrany práv jednotlivce v podobě práva na soudní ochranu. Smyslem a účelem obecnosti ústavního zákona, jako pojmového znaku kategorie právního státu, je proto ochrana svobody.
Ve prospěch ústavní konformity ústavního zákona č. 195/2009 Sb. je argumentováno skutečností, že jím nebyl dotčen čl. 21 odst. 2 Listiny, nebylo tudíž prodlouženo, nýbrž zkráceno volební období Poslanecké sněmovny, pročež nedošlo k omezení volebního práva občanů ani k zásahu do legitimity Parlamentu. Relevantní teze směřující vůči tomuto argumentu odezněla již v rámci parlamentní rozpravy o návrhu ústavního zákona o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny v roce 1998: "Nebezpečnost navrhovaného zákona spočívá především v tom, že vytváří precedens nejvyšší právní síly, precedens, který říká, že je možné z momentálních, utilitárních politických důvodů měnit základní zákon země. Je-li to možné jednou, je to možné pokaždé. Ze stejných důvodů by mohl Parlament suspendovat pravomoc Ústavního soudu, pokud rozhodnutí Ústavního soudu odporují momentální politické vůli, ze stejných důvodů by mohl suspendovat pravomoci prezidenta, pokud jsou v rozporu s momentální politickou vůlí, ze stejných důvodů by mohl suspendovat Listinu základních práv a svobod, pokud je překážkou naplnění politických cílů. Zpochybnění základních právních jistot z politických důvodů je zpochybněním demokracie a vytváří potenciální nebezpečí nástupu autoritářství a totality. A není nic platné, že autoři tohoto precedentu neměli a nemají, jak jsem přesvědčen, nic takového v úmyslu, a svým návrhem chtějí jen zajistit konání předčasných voleb. Politická logika se na úmysly neohlíží a ti, kdo půjdou příště cestou, kterou tento precedens otevírá, mohou mít úmysly jiné a mnohem temnější. Právě proto Ústava ČR v čl. 9 odst. 2 výslovně říká, že měnit základní náležitosti právního demokratického státu je nepřípustné." 16) Obdobně, jak tomu bylo v roce 1998, i v procesu přijímání ústavního zákona o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2006 vůči uvedené argumentaci vyslovené v jeho prospěch odezněly relevantní protiargumenty, a to zejména v obsáhle citovaném stanovisku Stálé komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury.
Kromě principu nepřípustnosti konat volby ve lhůtách přesahujících volební období čl. 21 odst. 2 Listiny zakotvuje i princip pravidelnosti volebních období (pravidelnosti výkonu volebního práva). Ústavní zákon ad hoc o zkrácení volebního období je s ústavním imperativem pravidelnosti volebních období v rozporu, pouze pro jeden případ, a nikoli obecně pro budoucnost, stanoví z ustanovení čl. 16 odst. 1 Ústavy výjimku.
Ústavní soud uzavírá: Ani ústavodárce nesmí prohlásit za ústavní zákon normu, která charakter zákona, natož ústavního, postrádá. Opačný postup je protiústavní svévolí. Vyloučit přezkum takových aktů Ústavním soudem by jeho roli ochránce ústavnosti (čl. 83 Ústavy) zcela eliminovalo.
------------------------------------------------------------------
12) C. Schmitt, Verfassungslehre. (1928), 8. Aufl., Berlin 1993, s. 103 - 105, 109 - 110.
13) Viz P. Pernthaler, Der Verfassungskern. Gesamtänderung und Durchbrechung der Verfassung im Lichte der Theorie, Rechtssprechung und europäischen Verfassungskultur. Wien 1998, s. 78 a násl.
14) F. a. Hayek, The road to Serfdom. London 1944. Cit dle českého překladu: Cesta do otroctví. Praha 1990, s. 73 - 75.
15) V české konstitucionalistice se uvedený názor objevuje již v roce 1997 v rámci teoretické reflexe tehdejší parlamentní krize: viz J. Filip, Zkrácení volebního období. Parlamentní zpravodaj, č. 12, 1997 - 1998, s. 133.
16) Viz vystoupení Michaela Žantovského dne 15. března 1998:
http://www.senat.cz/xqw/webdav/pssenat/original/28682/24578 (náhled ze dne 3. ledna 2005)