IV.
Imperativ nezměnitelnosti materiálního jádra Ústavy České republiky (čl. 9 odst. 2 Ústavy) a jeho dopad pro čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
Ústavní soud již v prvním svém nálezu v řízení o kontrole norem ve věci ústavnosti zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 19/93 [nález ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)], zformuloval k interpretaci a chápání imperativu nezměnitelnosti materiálního jádra Ústavy zásadní teze: "Právněpozitivistická tradice ... odhalila ... v pozdějším vývoji vícekrát své slabiny. Ústavy konstruované na těchto základech jsou hodnotově neutrální: tvoří institucionální a procesní rámec, naplnitelný velmi odlišným politickým obsahem, protože kritériem ústavnosti se stává dodržení kompetenčního a procesního rámce ústavních institucí a postupů, tudíž kritérií formálně-racionální povahy. ... Vědomí, že nespravedlnost musí zůstat nespravedlností, i když se halí do pláště zákona, se promítlo i do ústavy poválečného Německa a v současné době i do Ústavy České republiky. Naše nová Ústava není založena na hodnotové neutralitě, není jen pouhým vymezením institucí a procesů, ale včleňuje do svého textu i určité regulativní ideje, vyjadřující základní nedotknutelné hodnoty demokratické společnosti. ... České právo není založeno na svrchovanosti zákona. Nadřazenost zákonů nižším právním normám neznamená ještě jejich svrchovanost. Dokonce ani ve smyslu rozsahu zákonodárné kompetence v rámci ústavního státu nelze hovořit o svrchovanosti zákona. V pojetí ústavního státu, na kterém je založena Ústava České republiky, není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné. Ústava České republiky např. v čl. 9 odst. 2 stanoví, že 'změna podstatných náležitostí demokratického právního statuje nepřípustná'. Tím jsou konstitutivní principy demokratické společnosti v rámci této Ústavy postaveny nad zákonodárnou kompetenci a tím 'ultra vires' Parlamentu. S těmito principy stojí a padá ústavní stát. Odstranění některého z těchto principů, provedené jakýmkoli, byť i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím parlamentu, by nemohlo být interpretováno jinak, než jako odstranění tohoto ústavního státu jako takového.".
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.) Ústavní soud aplikoval ustanovení čl. 9 odst. 2 Ústavy v pozici základního pravidla interpretace Ústavy a jejích změn: "Z ústavní maximy dle čl. 9 odst. 2 Ústavy neplynou konsekvence toliko pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud. V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod.". V této souvislosti nutno zmínit i nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), v němž do rámce čl. 9 odst. 2 Ústavy soud zahrnul i garance vyloučení svévole v případě vlastního výkladu ústavního pořádku: "Nemá-li se sám Ústavní soud jako ústavní orgán, tj. orgán veřejné moci, dopouštět libovůle, jejímuž zakazuje sám také podroben, neboť i Ústavní soud, či právě on, je povinen respektovat rámec ústavního státu, v němž je výkon libovůle orgánům veřejné moci striktně zapovězen, musí se cítit vázán svými vlastními rozhodnutími, která může svou judikaturou překonat jen za určitých podmínek. Tento postulát lze přitom charakterizovat jako podstatnou náležitost demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 9 odst. 2 Ústavy).".
V řadě svých rozhodnutí Ústavní soud nastínil i obsah pojmu "podstatných náležitostí demokratického právního státu" dle čl. 9 odst. 2 Ústavy. V nálezu sp. zn. III. ÚS 31/97 ze dne 29. 5. 1997 (N 66/8 SbNU 149) v této souvislosti uvedl: "Pojem demokratického státu dle čl. 9 odst. 2 Ústavy je interpretován Ústavním soudem, jakož i doktrínou. Ve svém rozhodnutí ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 19/93 Ústavní soud pod zmíněný pojem vztáhl materiální, a nikoli formální chápání právního státu.". Soud dále odkázal na stanoviska doktrínami, dle nichž k podstatným náležitostem demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy patří "především svrchovanost lidu a principy obsažené v čl. 5 a 6 Ústavy a přirozenoprávní ustanovení Listiny základních práv a svobod, která zakládají ústavní právo na odpor (čl. 23 Listiny)" 1), resp. vyjádřeno jinak, jsou tyto náležitosti "koncentrovány v několika článcích I. hlavy Ústavy a I. a V. hlavy Listiny a slavnostně prohlášeny v Preambuli Ústavy" 2). Z hlediska komparativního Ústavní soud poukázal i na čl. 79 odst. 3 Základního zákona SRN, čl. 110 odst. 1 Ústavy Řecké republiky a čl. 288 Ústavy Portugalské republiky.
Ústavní soud do rámce materiálního ohniska právního řádu - ve shodě s názorem doktrinárním 3) - vztáhl i základní principy volebního práva [nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 ze dne 6. 2. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.)].
Z uvedených rozhodnutí lze vyvodit několik zobecňujících závěrů: Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře důrazně dal najevo nezbytnost ochrany materiálního ohniska ústavního pořádku, naznačil částečně abstraktní a částečně kazuistickou metodou jeho strukturu, jakož i skutečnost, že důsledky z něj plynoucí dopadají nejen na demokratického zákonodárce, nýbrž i na Ústavní soud samotný. Byl-li (sp. zn. Pl. ÚS 36/01) konfrontován s ústavním zákonem (měnícím a doplňujícím Ústavu), který soud považoval za stojící v rozporu s materiálním ohniskem Ústavy (čl. 9 odst. 2), postupoval pak metodou interpretace konformní s kautelami plynoucími z čl. 9 odst. 2 (čili analogií se zásadou priority ústavně konformní interpretace před derogací). Na uvedeném právním názoru setrval i ve své další judikatuře [nález sp. zn. Pl. ÚS 44/02 ze dne 24. 6. 2003 (N 98/30 SbNU 417; 210/2003 Sb.) a nález sp. zn. I. ÚS 752/02 ze dne 15. 4. 2003 (N 54/30 SbNU 65)].
Odchýlil-li se Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) od předchozí konstantní judikatury, uvedený právní názor nebyl součástí nosných důvodů předmětného rozhodnutí, byl vysloven toliko jako obiter dictum. Demokratická konstitucionalistika se v této souvislosti shoduje na názoru, dle něhož je rozlišení významu ratia decidendi a obiter dicta pro závaznost precedentu relevantní: "napsaný názor precedenčního soudu není závazný celý, závazný je toliko důvod jeho rozhodnutí, ratio decidendi". 4)
Ústavní vývoj České republiky se při ochraně konstitutivních principů demokratické společnosti shoduje s ústavním vývojem evropských demokracií.
Tvůrci Základního zákona SRN z roku 1949 reagovali na německou historii let 1919 až 1945, kromě jiného, vyjmutím "materiálního ohniska ústavy" z dispozice ústavodárce, jinými slovy vyjádřeno, zakotvením "imperativu nezměnitelnosti" (Ewigkeitsklausel). Dle něj změna Základního zákona týkající se základních principů spolkového uspořádání, základních principů ochrany lidských práv, právního státu, suverenity lidu a práva na občanskou neposlušnost je nepřípustná (čl. 79 odst. 3 Základního zákona). Důsledkem úpravy nedotknutelnosti "materiálního jádra" ústavy je dle doktríny i judikatury Spolkového ústavního soudu postup, v jehož rámci by o rozporu "ústavního zákona" s materiálním jádrem ústavy rozhodl s konečnou platností Spolkový ústavní soud, včetně alternativy, že by prohlásil tuto změnu Základního zákona za právně neplatnou. 5) Názor doktrinární, dle něhož Spolkovému ústavnímu soudu přísluší rozhodnout o neplatnosti ústavního zákona měnícího Základní zákon v rozporu s jeho čl. 79 odst. 3, se přitom prosadil vzápětí po nabytí účinnosti Základního zákona, 6) a posléze byl potvrzen i samotnou judikaturou Spolkového ústavního soudu (BVerfGE, 30, 1/24).
Ústava Rakouské republiky vymezuje procedurální omezení ústavodárce pro oblast jejího materiálního ohniska a zároveň zakládá v této souvislosti kompetenci Ústavního soudu. Dle rakouské konstitucionalistiky "jsou předmětem přezkumné kompetence Ústavního soudu spolkové a zemské zákony, a sice jak jednoduché, tak i ústavní zákony". 7) Z okruhu spolkových ústavních zákonů je tato kompetence vyvozována z ustanovení čl. 140 Spolkové ústavy, zakládajícího obecně kompetenci soudu ve věci kontroly norem, ve spojení s čl. 44 odst. 3 Spolkové ústavy, dle něhož celková revize ústavy, případně i revize částečná, žádá-li o to jedna třetina členů Národní rady nebo Spolkové rady, musí být schvalována formou referenda. Doktrína zastává názor, dle něhož Ústavnímu soudu přísluší posoudit, a to i formou aposteriorní kontroly norem, dodržení uvedené procedury z pohledu měnícího zásahu ústavodárce do "materiálního ohniska ústavy". Mezi jeho komponenty přitom řadí zastupitelskou demokracii, spolkové uspořádání, liberální právní stát a dělbu moci. 8) Svůj názor opírá i o právní názor Ústavního soudu Rakouska vyjádřený v rozhodnutích VfSlg. 11.584, 11.756, 11.827, 11.916, 11.918, 11.927, 11.972. Vycházeje z kritiky legislativní praxe, jež formou přijímání ústavních zákonů v oblastech materie jednoduchého práva obchází přezkumnou pravomoc Ústavního soudu, dochází soud k závěru, dle něhož takovýmto postupem ústavodárce "nemůže směřovat" k prolamování základních principů Spolkové ústavy.
Tato rozhodovací linie byla potvrzena i další judikaturou soudu. V rozhodnutí ze dne 11. listopadu 2001 VfGH 16.327 byla posuzována ústavnost ustanovení zákona, jemuž parlament přisoudil sílu ústavního ustanovení, a to § 126a zákona o veřejných zakázkách, dle něhož "ustanovení zemských zákonů platných ke dni 1. ledna 2001, týkající se organizace a příslušnosti orgánů, jimž přísluší právní ochrana ohledně zadávání veřejných zakázek, platí jako nikoli rozporné se Spolkovou ústavou". Ústavní soud předem rozlišil jednoduché a kvalifikované ústavní právo (tj. ústavní právo tvořící materiální jádro ústavy dle jejího čl. 44 odst. 3). Konstatoval, že za účelem ochrany "existujícího jádra ústavy" jednoduchému ústavodárci není dovoleno zcela suspendovat Spolkovou ústavu v její závaznosti pro parciální obor právního řádu (nehledě na význam tohoto dílčího oboru). Ústavní soud v této souvislosti nepovažoval za potřebné zkoumat, zdali přicházelo do úvahy řízení dle čl. 44 odst. 3 Spolkové ústavy. Uvedl, že suspendování ústavy nachází se v rozporu s principem demokracie a právního státu a není v dispozici ústavodárce ve smyslu čl. 44 odst. 1 Spolkové ústavy. 9) Na základě uvedené argumentace, a to jakkoli dle doslovné dikce čl. 140 odst. 1 Spolkové ústavy Ústavní soud rozhoduje "o protiústavnosti spolkových a zemských zákonů", Ústavní soud ustanovení § 126a zákona o veřejných zakázkách, označené ústavodárcem jako ustanovení ústavního zákona a přijaté procedurou dle čl. 44 odst. 1 Spolkové ústavy, zrušil.
Vývoj demokratické ústavnosti v demokratických zemích v současnosti zdůrazňuje ochranu hodnot identifikujících ústavní systém svobody a demokracie, včetně alternativy soudního přezkumu ústavních změn. 10)
Stejně jak je v německém případě čl. 79 odst. 3 Základního zákona reakcí na nedemokratický vývoj a nacistickou zvůli v období před rokem 1945 (a obdobně pak čl. 44 odst. 3 Spolkové ústavy Rakouské republiky), je čl. 9 odst. 2 Ústavy důsledkem zkušeností s úpadkem právní kultury a pošlapáváním základních práv v době čtyřicetileté vlády komunistického režimu v Československu. V důsledku této analogie jsou proto výklad čl. 79 odst. 3 Základního zákona Spolkovým ústavním soudem SRN a obdobně postupy v dalších demokratických zemích pro Ústavní soud České republiky hluboce inspirující.
Artikuluje-li Ústavní soud nezbytnost vztažení kategorie ústavních zákonů do rámce pojmu "zákon" v čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy z pohledu přezkumu jejich souladu s čl. 9 odst. 2 Ústavy, a to s případnými derogačními důsledky, činí tak v návaznosti na svoji judikaturu počínající klíčovým nálezem sp. zn. Pl. ÚS 19/93 a činí tak v souladu s hodnotami a principy, jimiž se řídí ústavní systémy v demokratických zemích. Ochrana materiálního jádra Ústavy, tj. imperativ nezměnitelnosti podstatných náležitostí demokratického právního státu dle čl. 9 odst. 2 Ústavy, není pouhým apelem, proklamací, nýbrž ústavním ustanovením s normativními důsledky. Alexander Hamilton v čl. 78 Listů Federalistů ukázal, že "prostředníkem mezi lidem a zákonodárným sborem mají být soudy, aby mimo jiné udržovaly zákonodárství v mezích jeho pověření". 11) Bez uvedeného promítnutí čl. 9 odst. 2 Ústavy do interpretace ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy by v něm zakotvená nepřípustnost změny podstatných náležitostí demokratického právního státu pozbyla normativní povahy a zůstala toliko politickou, příp. morální výzvou.
Toliko podpůrně v této souvislosti Ústavní soud poznamenává, že dikce Ústavy pro případy, ve kterých nutno vyloučit z rámce pojmu "zákon" kategorii zákonů ústavních, tuto skutečnost výslovně zakotvuje [viz čl. 50 odst. 1, čl. 62 písm. h) Ústavy].
------------------------------------------------------------------
1) V. Pavlíček, J. Hřebejk, Ústava a ústavní řád České republiky, Sv. I., Ústava České republiky. Praha 1994, s. 55.
2) A. Gerloch, J. Hřebejk, V. Zoubek, Ústavní systém České republiky. Základy ústavního práva, 2. vyd., Praha 1996, s. 84.
3) J. Filip, Zkrácení volebního období. Parlamentní zpravodaj, č. 12, 1997 - 1998, s. 132: "problematika volebního období je communis opinio doctorum podstatnou náležitostí demokratického vládního systému".
4) S. Sajama, Rules for the Use of Precedents. In: Proceedings of the 21th IVR Word Congress. Part II: Law and Practice. Ed. S. Eng, Stuttgart 2005, s. 163. Viz též N. Duxbury, The Nature and Authority of Precedent. Cambridge 2008, s. 113.
5) T. Maunz, G. Dürig, et alii, Grundgesetz. Kommentar. München 1997, Art. 79, s. 14.
6) O. Bachof, Verfassungswidrige Verfassungsnormen? Tübingen 1951, s. 35, 47 a násl.
7) H. Mayer, Das österreichische Bundes-Verfassungsrecht. Kurzkommentar. Wien 1994, s. 336.
8) Tamtéž, s. 156. Uvedené stanovisko sdílí i další představitelé rakouské konstitucionalistiky: P. Pernthaler, Der Verfassungskern. Gesamtänderung und Durchbrechung der Verfassung im Lichte der Theorie, Rechtsprechung und auropäischen Verfassungskultur. Wien 1998, s. 46 a násl. 80 a násl.; L. Adamovich, B. - C. Funk, G. Holzinger, Österreichisches Staatsrecht. Band 1, Wien - New York 1997, s. 128 a násl.
9) Dle uvedeného ustanovení "Národní rada může schvalovat ústavní zákony nebo ústavní ustanovení, obsažená v obyčejných zákonech, jedině za přítomnosti alespoň poloviny členů, a to většinou dvou třetin odevzdaných hlasů".
10) Viz kupř. K. Gözler: Judicial review of constitutional amendments. A comparativa study. Bursa 2008.
11) A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, The Federalist Papers. Cit. dle českého překladu: A. Hamilton, J. Madison, J. Jay, Listy federalistů. Olomouc 1994, s. 416.