VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
18. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele obsažené v návrhu a konfrontoval je s napadeným ustanovením § 80 odst. 5 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb., konstatuje, že návrh není důvodný.
19. Navrhovatel má za to, že napadené ustanovení je v rozporu s čl. 82 odst. 3 Ústavy, čl. 44 větou první před středníkem Listiny a dále s čl. 3 odst. 1, čl. 10 odst. 2, čl. 11 odst. 1 větou první a s čl. 37 odst. 2 a 3 Listiny, a to jak ve vztahu k osobám blízkým soudci, tak i ve vztahu k dalším osobám. Rozpor spatřuje zejména v tom, že Ústava v čl. 82 odst. 3 výslovně uvádí činnosti, které jsou neslučitelné s funkcí soudce, přičemž zároveň umožňuje, aby zákon okruh neslučitelných činností dále rozšířil, a Listina v čl. 44 větě první před středníkem stanoví, že zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2 Listiny, tj. právo zakládat politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich. Přitom podle § 1 odst. 1 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, ústavní zákony, jiné zákony a další právní předpisy, jejich výklad a používání musí být v souladu v Listinou.
20. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny: "Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.".
21. Ustanovení čl. 82 odst. 3 Ústavy zní: "Funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoliv funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný.".
22. Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny zní: "Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.".
23. Ustanovení čl. 4 odst. 1, 2, 3 a 4 Listiny zní:
"(1) Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
(2) Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem.
(3) Zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.
(4) Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.".
24. Ustanovení čl. 10 odst. 2 Listiny zní: "Každý má právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života.".
25. Ustanovení čl. 11 odst. 1 věty první Listiny zní: "Každý má právo vlastnit majetek.".
26. Ustanovení čl. 37 odst. 2 a 3 Listiny zní:
"(2) Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení.
(3) Všichni účastníci jsou si v řízení rovni.".
27. Ustanovení čl. 44 věty první před středníkem Listiny zní: "Zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2".
28. Podle § 27 odst. 1 o. s. ř.: "Účastník se může dát zastoupit také kteroukoliv fyzickou osobou, která má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu. Tento zástupce může jednat jedině osobně.". Podle odstavce 2 tohoto ustanovení: "Soud rozhodne, že zastoupení podle odstavce 1 nepřipouští, jestliže zástupce zřejmě není způsobilý k řádnému zastupování, anebo jestliže jako zástupce vystupuje v různých věcech opětovně.".
29. Podle 44 odst. 1 o. s. ř.: "Účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do soudního spisu, s výjimkou protokolu o hlasování, a činit si z něho výpisy a opisy.".
30. V čl. 82 odst. 3 Ústavy je tedy výslovně uvedeno, že zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi (mimo funkci prezidenta republiky, člena Parlamentu a jakoukoliv funkci ve veřejné správě) je výkon soudcovské funkce neslučitelný. Listina pak obdobně stanoví v čl. 44 větě první před středníkem, že zákon může soudcům a prokurátorům omezit právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost a právo uvedené v čl. 20 odst. 2. Ve světle citovaných ustanovení nelze spatřovat protiústavnost v tom, že zákon č. 6/2002 Sb. v napadeném ustanovení zakazuje soudci působit jako zmocněnec nebo zprostředkovatel řešení právního sporu, zastupovat účastníky soudního řízení nebo jako zmocněnec poškozeného nebo zúčastněné osoby v soudním nebo správním řízení, s výjimkou zákonného zastoupení a případů, v nichž půjde o zastupování dalšího účastníka řízení, v němž je účastníkem i sám soudce, tj. omezuje konkrétní právo soudce v osobním životě. Ústava i Listina, právní normy vyšší právní síly, výslovně umožňují, aby zákon stanovil další omezení činnosti soudce. Jestliže je tak stanoveno za účelem nenarušování a neohrožování důstojnosti soudcovské funkce a důvěry v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů zákonem č. 6/2002 Sb. v napadeném ustanovení, nelze než konstatovat, že tak bylo učiněno v souladu s ústavním pořádkem. Ustanovení § 27 odst. 1 a § 44 odst. 1 o. s. ř. pak pouze upravují obecně zastupování účastníků v soudním řízení na základě plné moci a právo nahlížení do soudního spisu, a tudíž nemohou mít za následek tvrzenou protiústavnost napadeného ustanovení.
31. Napadené ustanovení má chránit především nestrannost soudcovského rozhodování, zároveň však i důstojnost soudcovské funkce. Pokud jde o ústavně chráněný princip nezávislosti a nestrannosti, který mají soudci garantován v čl. 81 a v čl. 82 odst. 1 Ústavy, tímto principem se Ústavní soud zabýval již v řadě svých rozhodnutí, kupř. v nálezu ze dne 18. června 2002 sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.) *) uvedl, že: "Nezávislost a nestrannost jsou neodmyslitelnými atributy pojmu soud. Pouze nestranný soud je způsobilý poskytovat skutečnou spravedlnost vždy a všem, přičemž jedním z prostředků nestrannost soudu zaručujících je soudcovská nezávislost. Nezávislost soudce stejně jako nezávislost soudní moci souvisí a jsou ve vztahu vzájemné podmíněnosti, a to i s nestrannosti soudce a soudu.". V souvislosti s materiálním zabezpečením soudcovské nezávislosti Ústavní soud uvedl v nálezu ze dne 11. června 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.), že: "Princip soudcovské nezávislosti obsahuje v sobě celou řadu aspektů, z nichž některé jsou i materiální povahy. Nezávislost soudců je rovněž charakterizována řadou ústavních garancí, jako je jmenování do funkce bez časového omezení nebo zákaz přeložení a odvolání proti své vůli.". V nálezu ze dne 2. března 2010 sp. zn. Pl. ÚS 13/08 (č. 104/2010 Sb.), pak Ústavní soud konstatoval, že: "Nezávislost soudců je sice podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, ale je zároveň i spjata s jejich přiměřeným materiálním zajištěním.". V nálezu ze dne 21. ledna 2008 sp. zn. III. ÚS 1076/07 (N 14/48 SbNU 145) Ústavní soud v bodu 36 připomenul, že: "S ohledem na řádné fungování demokratického právního státu je třeba, aby funkce soudců vykonávaly pouze osoby s vysokou morální integritou, vědomé si vysoké míry své osobní odpovědnosti, jež je s jejich postavením spjata, a odhodlané vykonávat své povinnosti výhradně v souladu s principy právního státu a svým svědomím.".
32. Ústavní soud se rovněž v mnoha rozhodnutích vyjádřil k principu rovnosti účastníků řízení. Např. v nálezu ze dne 19. května 2010 sp. zn. II. ÚS 862/10 (in http://nalus.usoud.cz) v bodu 12 poukázal na jeden z významných aspektů právního státu, tj. na to, že k principu rovnosti účastníků řízení neoddělitelně patří hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo, které jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Povaha materiálního právního státu potom vyzařuje rovněž s ním spjatou maximu, podle níž jestliže někdo jedná v (oprávněné) důvěře v nějaký zákon (resp. v právo vůbec), nemá být v této své důvěře zklamán [nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227)]. Jak vyplývá z rozhodovací praxe Ústavního soudu, rozlišování vedoucí k porušení principu rovnosti je nepřípustné ve dvojím ohledu: může působit jednak jako akcesorický princip, který zakazuje diskriminovat osoby při výkonu jejich základních práv, a jednak jako neakcesorický princip zakotvený v čl. 1 Listiny, který spočívá ve vyloučení libovůle zákonodárce při rozlišování práv určitých skupin subjektů. Jinými slovy, ve druhém případě jde o základní právo rovnosti před zákonem garantované čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který je součástí českého ústavního pořádku [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)] a z něhož plyne i požadavek shodné interpretace zákona.
33. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud opakovaně dovodil, že státní moc - ve vztahu k normativním právním aktům zvláště pak moc zákonodárná - je ve své činnosti vedena příkazem proporcionality (přiměřenosti) a zákazem legislativní svévole. V pochybnostech o ústavnosti právního předpisu proto Ústavní soud posuzuje účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada přiměřenosti, jež se projevuje zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod [srov. též nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)].
34. Smysl a účel zákazu zastupování účastníků soudního řízení (a to jak osob blízkých, tak i dalších osob), který porušuje podle názoru navrhovatele tvrzená práva soudce, musí tedy, pro posouzení normativního prostředku zajišťujícího jedno a omezujícího jiné základní právo či svobodu, splňovat hlediska, jež z principu proporcionality plynou.
35. Těmto úvahám odpovídá přezkum ústavnosti podústavního předpisu, který je založen metodologicky na třech krocích: Prvním je hodnocení podústavního práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde ze strany zákonodárce o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení podústavního práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativně normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, třetí hledisko principu proporcionality, jímž je přiměřenost v užším smyslu, představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.
36. V první fázi přezkumu Ústavní soud testuje napadené ustanovení ve vztahu ke způsobilosti naplnění jeho účelu (vhodnost zvoleného prostředku). Ústavní soud má za to, že ustanovení, které omezuje soudce v zastupování účastníků soudního řízení s výjimkou zákonného zastoupení a případů, v nichž jde o zastupování dalšího účastníka řízení, v němž je účastníkem i sám soudce, je jistě legitimním cílem a napadené ustanovení je způsobilé dostát požadavkům stanoveným čl. 1 a čl. 4 Ústavy. Takovéto opatření je totiž schopno dosáhnout způsobilosti naplnění účelu (zamýšleného cíle), jímž je ochrana důvěry v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů.
37. Zkoumat je však dále třeba potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základním právům, která jsou podle názoru navrhovatele porušena, tj. k právu na právní pomoc v řízení před soudy, k právu vlastnit majetek a k rovnosti účastníků řízení. Z pohledu principu potřebnosti je v předmětné věci dáno racionální spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení. Prostředky použité k dosažení cíle jsou prostředky šetrnými a nezbytnými ve vztahu k tvrzeným dotčeným základním právům a svobodám.
38. Z hlediska třetího kritéria, tedy kritéria přiměřenosti (v užším smyslu), újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Ústavní soud neshledal, že by napadené ustanovení v porovnání s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle neústavním postupem omezovalo právo soudce na spravedlivý proces, či bylo v rozporu s ústavním pořádkem. Zákonodárce byl povinen dbát na to, aby zvolený postup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti. Ústavní soud uznává, že na osobu soudce jsou kladeny vysoké morální nároky a za účelem zabránění konfliktu zájmů se soudce smí prakticky věnovat pouze odborné soudcovské činnosti, napadené ustanovení však není v žádném případě v rozporu s přiměřeností použitých prostředků ve vztahu k požadavku, aby funkce soudce nebyla zneužita k prosazování jeho soukromých zájmů. Z hlediska třetího principu přiměřenosti (v užším smyslu) lze konstatovat, že v předmětné věci zvolená opatření jsou přiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. Napadené ustanovení sleduje legitimní cíl, jímž je povinnost soudce ve svém osobním životě svým chováním dbát o to, aby nenarušovalo důstojnost soudcovské funkce a neohrožovalo nebo nenarušovalo důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů (srov. § 74 odst. 1 a § 85 zákona č. 6/2002 Sb.).
39. Ústavní soud nezjistil, že by napadené ustanovení princip proporcionality ve vztahu ke všem třem posuzovaným komponentům porušovalo, ani že by v důsledku jeho aplikace došlo ke zneužití práva chráněného ústavním pořádkem. Navrhovatel se mýlí, když tvrdí, že pokud soudce nevykonává státní moc a vystupuje-li jako občan v soudním nebo správním řízení, není rozhodující, zda má postavení účastníka řízení, zákonného zástupce účastníka, zástupce dalšího účastníka řízení, v němž je účastníkem i soudce, vedlejšího účastníka či obecného zmocněnce na základě plné moci udělené mu účastníkem řízení. Funkce soudce je veřejnou funkcí a pokud by soudce mohl zastupovat byť osoby blízké v soudním řízení, nelze vyloučit, že k narušení důstojnosti soudcovské funkce a k ohrožení nebo narušení důvěry v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů by mohlo dojít.
40. Z uvedeného plyne, že napadené ustanovení, které obsahuje zvláštní povinnosti soudců v osobním životě, nelze pojímat jednostranně tak, jak to činí navrhovatel, ale v kontextu obsahu ústavního principu nezávislosti soudnictví. Ústavní soud ve svých nálezech [kupř. ze dne 14. července 2005 sp. zn. Pl. ÚS 34/04 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.), ze dne 14. července 2005 sp. zn. Pl. ÚS 43/04 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.) a ze dne 11. července 2006 sp. zn. Pl. ÚS 18/06 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.)] autoritativně vyložil obsah ústavního principu nezávislosti soudnictví: Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2, čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení z garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Na rozdíl od legislativy a exekutivy je na soudce kladen jasný požadavek dokončeného vysokoškolského vzdělání, složení odborné justiční zkoušky a dalšího odborného vzdělávání. Nepřehlédnutelným požadavkem na soudce je jejich morální bezúhonnost, kterou vyžaduje a předpokládá zákon. S pozicí soudce je také spojeno mnoho restriktivních opatření, která zasahují do osobního života soudce, včetně omezení vedlejších příjmů s výjimkou správy vlastního majetku a činnosti vědecké, pedagogické, literární, publicistické a umělecké, činnosti v poradních orgánech ministerstva, vlády a v orgánech obou komor Parlamentu, avšak za předpokladu, že taková činnost nenarušuje důstojnost soudcovské funkce nebo neohrožuje důvěru v nezávislost a nestrannost soudnictví. Právě proto se stát zavázal soudce důstojně hmotně zabezpečit.
41. Podle čl. 6 odst. 1 věty první evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"): "Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízením zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.". Podmínkou každého soudního řízení tak je, aby bylo jako celek spravedlivé a zaručovalo princip rovnosti zbraní - jeden z aspektů širšího pojetí práva na spravedlivé řízení, který vyžaduje, aby každá strana měla možnost hájit svou věc za podmínek, které jí nestaví do nevýhodné situace v porovnání s protivníkem (Foucher proti Francii, rozsudek ESLP ze dne 18. března 1997, in ASPI).
42. Evropský soud pro lidská práva opakovaně uvedl, že je nezbytně nutné, aby soudy v demokratické společnosti vzbuzovaly důvěru u veřejnosti, a proto zdůrazňuje, že soud musí být nestranný. Nestrannost se ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy posuzuje ve dvou krocích: první spočívá ve snaze zjistit osobně přesvědčení dotyčného soudce v daném případě; druhý pak směřuje k ujištění, že osoba soudce nabízí dostatečné záruky vyloučení všech důvodných pochybností v tomto směru. Soudci jsou pokládáni za nestranné, dokud není prokázán opak. Při objektivním posuzování nestrannosti se zjišťuje, zda nezávisle na chování soudce lze na základě určitých ověřitelných skutečností zpochybnit jeho nestrannost, přičemž i zdání může mít jistý význam. Z toho vyplývá, že při posuzování, zda je v dané věci dán oprávněný důvod pro pochybnosti o nestrannosti soudce, se zvažuje, zda lze obavy určité osoby považovat za objektivně zdůvodněné (srov. Ferrantelli a Santangelo proti Itálii, rozsudek ze dne 7. srpna 1996, in ASPI; Morel proti Francii, rozsudek ze dne 6. června 2000 č. 34130/96, in databáze HUDOC http:/www./echr.coe.int/ECHR; Chmelíř proti České republice, rozsudek ze dne 7. června 2005, in RoESLP sv. 4, č. 343/2005, str. 181 a in ASPI). Ve shodě s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva tak považuje Ústavní soud za validní kritérium tzv. jevovou stránku věci, tedy reálnou existenci objektivních okolností, které by mohly vést k pochybnostem, zda existuje legitimní důvod obávat se u určitého soudního orgánu nedostatku nezávislosti nebo nestrannosti.
43. Vycházeje z naznačených hledisek ústavního posouzení dané věci, Ústavní soud neshledal rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem České republiky. Podle názoru Ústavního soudu legislativní úprava omezující zastupování soudcem a působení soudce ve funkci rozhodce nebo zprostředkovatele řešení právního sporu nepřekročila meze respektování principů právního státu, a proto byl návrh na zrušení napadeného ustanovení podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako nedůvodný zamítnut.
------------------------------------------------------------------
*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 78, str. 273, vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************