IV. 1
Argumentace navrhovatelky
10. Také v důsledku judikatury Ústavního soudu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.)] byl po více než 20 letech složitých vyjednávání v rámci restitučního zákonodárství přijat zákon o majetkovém vyrovnání, jehož cílem byla podle důvodové zprávy zaprvé částečná náprava některých majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem na církvích a náboženských společnostech, zadruhé vytvoření podmínek pro hospodářskou odluku církve od státu. Součástí zákona bylo naplnění závazku státu chránit základní práva a svobody plynoucí z čl. 15 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") zaručujícího právo svobodně vyjadřovat náboženství a čl. 16 odst. 2 Listiny, podle něhož církve a náboženské společnosti spravují své záležitosti, zejména ustavují své orgány, ustanovují své duchovní a zřizují řeholní a jiné církevní instituce, a to nezávisle na státních orgánech. Citovaný zákon v mezích možností státu s přihlédnutím k principu minimalizace dopadů na třetí subjekty kombinuje při nápravě křivd naturální restituci i finanční náhradu a komplementárně k tomu ukončuje financování "osobních požitků duchovních" a jiných věcných nákladů spojených "s výkonem bohoslužeb a jiných náboženských úkonů i s církevní administrativou" státem. Podle § 15 uvedeného zákona má být registrovaným církvím a náboženským společnostem v průběhu 30 let, počínaje rokem 2013, ve stanoveném poměru (80 % Církev římskokatolická, 20 % ostatní církve a náboženské společnosti) vyplaceno celkem 59 miliard Kč (před zohledněním inflačního vývoje).
11. Zákon o majetkovém vyrovnání byl jako celek podroben přezkumu Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)]; podle navrhovatelky Ústavní soud v citovaném nálezu vypořádal široké spektrum námitek i sporných tvrzení vyčerpávajícím způsobem. Tytéž námitky se znovu objevily ve sněmovní rozpravě na podporu přijetí napadeného zákona č. 125/2019 Sb., přestože právní ani skutkový stav nedoznal od doby posledního rozhodování Ústavního soudu ve věci žádných relevantních změn, pro které by měly vzniknout pochybnosti o platnosti závěrů Ústavního soudu a ústavnosti zákona o majetkovém vyrovnání.
12. Neústavnost zákona č. 125/2019 Sb. dovozuje navrhovatelka především ze skutečnosti, že ani jeho předkladatelé, ani vláda netvrdí, že by šlo o zákon daňový (v ústavněprávním smyslu); naopak nezastírají, že jediným cílem napadeného zákona je faktické snížení restituční finanční náhrady, jejíž výše je podle aktuálních vládních a některých nevládních stran nepřiměřeně vysoká (viz i důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 125/2019 Sb.). Ačkoli si je navrhovatelka vědoma skutečnosti, že úmysl zákonodárce sám o sobě neústavnost právního předpisu založit nemůže, jde o významné interpretační vodítko. Ústavní soud se již v minulosti vymezil proti uvalení toliko formální daně, jež ve skutečnosti sloužila k jednostrannému snížení existujícího nároku třetí osoby vůči státu [nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.) - podrobněji viz dále body 52 a 71]. Pouhá politická dohoda vládně odpovědných stran podle navrhovatelky ke zhojení uvedené protiústavnosti nepostačuje - nárok na finanční náhradu na základě zákona o majetkovém vyrovnání oprávněným subjektům je snižován retroaktivně v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") i principem právní jistoty.
13. Dalším zásadním nedostatkem napadaného zdanění předmětných finančních náhrad je zjevné založení nerovnosti mezi dotčenými subjekty a oprávněnými osobami podle jiných restitučních předpisů, jejichž náhrady žádné dani nepodléhaly. Tím zákonodárce porušuje čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy i čl. 1 Listiny a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt") - viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.). Diskriminační je uvedené zdanění také proto, že je podmíněno kritériem náboženství. Zákonem č. 125/2019 Sb. zákonodárce zavádí neodůvodněnou nerovnost i mezi jednotlivými nároky plynoucími ze zákona o majetkovém vyrovnání, konkrétně mezi nezdaněnými naturálními obligacemi a finanční náhradou za majetek, který z různých důvodů naturálně vydat nelze. Poměr mezi jednotlivými plněními se přitom u dotčených církví liší. Zatímco například Církev římskokatolická získává zpět rozsáhlý majetek naturální formou, malé církve jsou v podstatně větším poměru odkázány na finanční náhradu. Zvolený model zdanění je proto bez zjevného důvodu disproporční.
14. Navrhovatelka vyjadřuje přesvědčení, korespondující podle jejího názoru se závěry Ústavního soudu vyslovenými v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 10/13 či sp. zn. III. ÚS 3397/17 ze dne 29. 1. 2019, že dotčeným církvím pohledávka za státem vznikla ve výši celé částky finanční náhrady okamžikem splnění podmínek stanovených v § 15 odst. 1 zákona o majetkovém vyrovnání, tj. projevením vůle uzavřít se státem smlouvu o vypořádání podle § 16 téhož zákona. Na této skutečnosti nic nemění § 15 odst. 3 zákona rozkládající plnění státu do třiceti ročních splátek. Odložená splatnost existujícího nároku a ústavněprávně chráněného legitimního očekávání jeho nabytí ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě na podstatě věci nic nemění.
15. Navrhovatelka dále odkazuje na sdělení Ministerstva kultury č. 55/2013 Sb. a vyzdvihuje princip pacta sunt servanda jako jeden z atributů právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy [nález sp. zn. I. ÚS 34/17 ze dne 25. 7. 2017 (N 132/86 SbNU 247)], který působí i vůči zákonodárci ve formě příkazu respektovat při normotvorné činnosti existující závazkové vztahy a právní nároky jimi založené. Oprávněné subjekty na sebe konsenzuálním jednáním vzaly rizika spojená s odloženými splátkami, aby vyšly vstříc potřebám státu a jeho rozpočtové zátěži. Uzavřením smluv bylo založeno legitimní očekávání spočívající v důvěře v právo, které by dlužník-stát mohl v budoucnu měnit (nález sp. zn. III. ÚS 3397/17, bod 37).
16. Změna provedená zákonem č. 125/2019 Sb. nese znaky pravé retroaktivity, jež je zásadně nepřípustná; navrhovatelka vyjadřuje přesvědčení, že legislativně-technický charakter § 15 odst. 1 a 2 zákona o majetkovém vyrovnání (výjimečně odůvodněný individuální charakter zákonného ustanovení) vylučuje jeho přímou či nepřímou novelizaci, aniž by byl porušen zákaz retroaktivity. V případě zákona č. 125/2019 Sb. nejsou dány výjimečné důvody pro ústavní akceptaci jeho retroaktivního účinku (např. hospodářská krize státu, kontext součásti širších opatření ke zmírnění krize, nikoli osamoceného selektivního zásahu).
17. Skutečnost, že nárok na vyplacení finančních náhrad podle uzavřených smluv vycházejících z § 15 a 16 zákona o majetkovém vyrovnání vznikl jako celek v plné výši před účinností zákona č. 125/2019 Sb., lze bezpečně prokázat i daňovou a účetní praxí. Nárok na výplatu finančních náhrad v celkové výši 59 miliard Kč je veden v účetní rozvaze Ministerstva kultury jako "ostatní dlouhodobý závazek" k roku 2012, kdy byl zákon o majetkovém vyrovnání schválen. Stejně se závazkem pracuje Český statistický úřad i Nejvyšší kontrolní úřad; také oprávněné církve uplatnily jim připadající část finanční náhrady v plné výši v daňovém přiznání za rok 2013 v souladu s § 18a odst. 1 písm. f) zákona o daních z příjmů, v tehdy platném znění, jako nezdanitelný příjem. Z daňového hlediska zákon č. 125/2019 Sb. dopadá na prázdnou množinu příjmů, neboť daňově a účetně již zdanitelný příjem finanční náhrady na straně církví nevznikne; ustanovení § 18a odst. 1 písm. f) zákona o daních z příjmů již v tuto chvíli (před ani po novelizaci) účinky nevyvolá.
18. Předmětnou daň uvalenou na finanční náhrady zákonem č. 125/2019 Sb. podle navrhovatelky z materiálního hlediska za daň považovat nelze (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10), což je podstatná skutečnost z hlediska rozsahu ústavněprávního přezkumu. Nejde o ústavně aprobovaný zásah do vlastnického práva (čl. 11 odst. 5 Listiny), nýbrž o právní jistotu oprávněné osoby o již vzniklém individualizovaném právním nároku; rozložená splatnost finanční náhrady přitom není rozhodná. Původně stanovená výše finančních náhrad byla výsledkem konsenzuálních dohod, stvrzených jak v § 15 zákona o majetkovém vyrovnání, tak následným uzavřením smluv podle § 16 téhož zákona. Právě moment uzavření smluv podložených zákonem o majetkovém vyrovnání oprávněným církvím vytvořil legitimní očekávání, že ze strany státu nebude vzniklý nárok dodatečně měněn či zpochybňován.
19. Snížení stanovené výše finančních náhrad nelze obhájit ani z hlediska účelu jejich vyplacení - nelze přehlížet jejich restituční charakter. Ten není možné zpochybnit ani ve vztahu k církvím či náboženským společnostem, v jejichž případě převažovala vyrovnávací složka finanční náhrady nad složkou restituční, neboť jde o politickou dohodu státu a dotčených církví, působící vůči širšímu segmentu společnosti ve smyslu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (bod 101). Byl-li stát aktérem dohody předcházející přijetí zákona o majetkovém vyrovnání, podle které byla přerozdělena finanční náhrada náležející původně Církvi římskokatolické (za jejího souhlasu) mezi další církve, nemůže nyní namítat, že by tím finanční náhrada ve své části či celku "ztratila" svůj restituční charakter.
20. V dalším textu návrhu se navrhovatelka obsáhle vyjadřuje k přiměřenosti výše finančních náhrad z hlediska kontextu zmírnění majetkových křivd, současných ekonomických podmínek i rozsahu původního majetku církví, neboť právě jejich "nepřiměřenost" byla motivací zákonodárce k přijetí zákona č. 125/2019 Sb. Sama důvodová zpráva k návrhu zákona č. 125/2019 Sb. přitom cíle vlastní daňové legislativě ani neobsahuje, naopak výslovně zákon označuje za "krok vedoucí k tomu, aby finanční náhrada ve svém konečném důsledku byla přiměřená". Tentýž závěr opakuje souhlasné stanovisko vlády (sněmovní tisk č. 38/1) přiznáním, že záměrem je finanční náhradu dodatečně snížit o daňovou povinnost. Dotčení političtí aktéři v době projednávání návrhu zákona č. 125/2019 Sb. opírali své stanovisko o nepřiměřenosti finančních náhrad o existenci ekonomických analýz. Navrhovatelka v této souvislosti za účelem zjištění skutkového stavu navrhuje podle § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu výslech v návrhu uvedených svědků.
21. Navrhovatelka s odkazem na judikaturu Ústavního soudu, podle které novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, uvádí jako primární petit návrhu vypuštění slov "s výjimkou finanční náhrady" z § 18a zákona o daních z příjmů. Jelikož však Ústavní soud v minulosti z tohoto pravidla ve vztahu k derogační části novely již učinil výjimku [nález sp. zn. I. ÚS 1696/09 ze dne 8. 2. 2011 (N 13/60 SbNU 127); nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)], navrhuje alternativně i zrušení zákona č. 125/2019 Sb., který zároveň ruší § 15 odst. 6 zákona o majetkovém vyrovnání; zvrácení účinku, jenž by do budoucna znamenal otevření dalším pokusům zákonodárce o protiústavní snížení přiznaných finančních náhrad, nelze dosáhnout jiným způsobem.