IV.
Průběh legislativního procesu a posouzení jeho ústavní konformity
37. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
38. Ústavní soud v rámci přezkumu novely zákona hodnotí pouze to, zda byl dodržen ústavní rámec zákonodárného procesu (v Ústavou stanovené kompetenci a přijetí ústavně předepsaným způsobem), který vyústil v přijetí novely. Tomu odpovídá i argumentace navrhovatelky, která směřuje toliko proti neústavnosti legislativního procesu, resp. vyhlášení napadeného zákona.
39. Z vyjádření obou komor Parlamentu, připojených příloh a příslušných stenografických záznamů (dostupných na www.psp.cz) se podává, že návrh napadeného zákona předložila Poslanecké sněmovně vláda (jako sněmovní tisk č. 910). Návrh prošel třemi čteními v Poslanecké sněmovně (první čtení dne 7. 7. 2020, druhé čtení dne 27. 10. 2020 a třetí čtení dne 19. 11. 2020), která s ním vyslovila souhlas, kdy z přítomných 102 poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 68, proti bylo 28 a 6 se zdrželo.
40. Návrh napadeného zákona byl postoupen Senátu (senátní tisk č. 11), který jej dne 10. 12. 2020 projednal a vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, kdy ze 77 přítomných senátorek a senátorů hlasovalo 46 pro, proti bylo 17. O návrhu zákona ve znění schváleném Senátem bylo v Poslanecké sněmovně hlasováno dne 22. 12. 2020 s tím výsledkem, že z přítomných 104 poslankyň a poslanců hlasovalo pro 70, proti bylo 22 a 12 se zdrželo.
41. Prezident, kterému byl napadený zákon doručen k podpisu dne 22. 12. 2020, jej nepodepsal a bylo postupováno tak, že nedošlo ani k jeho vrácení zpět Poslanecké sněmovně k novému hlasování. Napadený zákon byl odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů dne 28. 12. 2020. Napadený zákon byl vyhlášen dne 31. 12. 2020 ve Sbírce zákonů.
42. K posouzení kompetence vydávajícího orgánu Ústavní soud konstatuje, že kompetence Parlamentu České republiky, jenž napadený zákon přijal, plyne jasně z čl. 15 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud tedy shledává, že napadený zákon byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence, a ani navrhovatelka žádnou námitku tímto směrem nevznesla.
43. Ústavní vady zákonodárného procesu, které navrhovatelka výslovně formuluje, lze shrnout následovně:
1) Došlo k vyhlášení napadeného zákona ve Sbírce zákonů, ačkoliv prezident projevil vůli jej vrátit Parlamentu, resp. Poslanecké sněmovně k novému hlasování (suspenzivní veto),
2) absence podpisu prezidenta pod napadeným zákonem,
3) napadený zákon nepodepsal předseda Poslanecké sněmovny, ale její místopředseda.
44. K tvrzeným vadám legislativního procesu Ústavní soud nejprve uvádí, že kritérii ústavnosti zákonodárného procesu se zabýval v řadě svých nálezů, v nichž formuloval východiska zcela uplatnitelná i v nyní posuzované věci. V nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Ústavní soud zdůraznil - a odkazuje na to sama navrhovatelka - že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby stanovenými zákonem. Z toho plyne, že "ne (...) každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať již zákon ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem". Na druhou stranu v nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že formální vady v legislativním procesu nemohou bez dalšího vést k derogaci jím posuzovaného právního předpisu, neboť takovýto případný zásah ze strany Ústavního soudu je třeba vždy poměřovat ve vazbě na princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých práv. V nálezu ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) pak Ústavní soud vyslovil, že k derogaci právního předpisu pro procedurální vady jeho normotvorného procesu přistupuje - v kontextu naznačené zdrženlivosti - tehdy, došlo-li v legislativním procesu přímo k porušení Ústavy či jiné části ústavního pořádku nebo k porušení některého z ustanovení tzv. podústavního práva (například jednacího řádu Poslanecké sněmovny), vždy však jen v případě, že takové porušení nabývá ústavněprávního významu. Důvodem k zásahu Ústavního soudu je v takových případech zejména ochrana volné soutěže politických stran a ochrana menšin, zejména pak parlamentní opozice (srov. zejména čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny).
45. Jinými slovy, Ústavní soud se drží zásady zdrženlivosti a ruší právní úpravu výjimečně, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů. K takovému závěru Ústavní soud v předmětné věci nedospěl, jak je následně vysvětleno.