IX.
Meritorní přezkum návrhu
23. Ústavní soud zvážil argumentaci navrhovatelky, účastníků řízení i vedlejšího účastníka řízení a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
24. Ústavní soud nejprve připomíná svoji judikaturu týkající se ústavněprávních východisek přezkumu právních norem vydaných v oblasti sociálních práv. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) Ústavní soud poukázal na pojmový znak sociálních práv, kterým je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů, jak stanoví čl. 41 odst. 1 Listiny. "Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. Při provádění ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv. Tyto skutečnosti souvisí se specifickým charakterem sociálních práv, která jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu ... V rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn ... Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv."
25. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.) k tomu Ústavní soud doplnil, že z takto nastíněné judikatury Ústavního soudu lze ve vztahu k ústavnímu zakotvení sociálních práv zobecnit tři základní východiska. Prvním z nich je, že pro přezkum ústavnosti zákonů obsahujících úpravu sociálních práv je dán užší prostor, než je tomu u základních práv podle hlavy druhé, třetí a páté Listiny, kdy tento prostor je vymezen ustanoveními čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny. Druhým východiskem pak je zákaz (vyloučení) libovůle při jejich úpravě (s odkazem na čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny) a konečně třetím je nezbytnost zákonné úpravy sociálních práv (čl. 41 odst. 1 Listiny).
26. Ústavní soud předesílá, že otázkou diferenciace přídavků na děti se již ve své judikatuře v minulosti zabýval. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 40/97 ze dne 2. 9. 1998 (N 96/12 SbNU 27; 223/1998 Sb.) uvedl: "Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující alespoň v určitém směru již samu podstatu rovnosti. Pokud by bylo stanovení různých podmínek sociálních dávek v závislosti na odůvodněných potřebách určitých skupin osob považováno paušálně za porušení základního práva a rovnosti v právech, znamenalo by to, že u sociálních dávek by vlastně žádnou podmínku pro nárok nebo jeho výši, spočívající např. ve věku, v době či individuálním posuzování sociální a ekonomické situace, ani nebylo možno stanovit."
27. Ústavní soud dále podotýká, že posuzuje-li ústavnost právní úpravy dotýkající se oblasti těch hospodářských, sociálních a kulturních práv, na něž dopadá již zmíněné ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny, poměřuje ji v prvé řadě testem rozumnosti (racionality), který se v judikatuře Ústavního soudu jako metodologický nástroj k přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti ústavně garantovaných sociálních práv prosadil a ustálil (srov. kupř. bod 42 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17 ze dne 9. 7. 2019, publikovaného pod č. 224/2019 Sb.). Test racionality sestává z těchto čtyř kroků: 1. vymezení smyslu a podstaty, tedy esenciálního obsahu (jádra) hospodářského, sociálního či kulturního práva, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl; tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a 4. zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
28. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testuje vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, resp. jeho esenciálního obsahu. Navrhovatelka, byť tak činí pouze na okraj své argumentace, uvádí, že naříkanou právní úpravou je dle jejího názoru dotčena garance obsažená v čl. 32 odst. 1 Listiny. Konkrétně "garance minimálního standardu lidské důstojnosti", již má zajišťovat předmětná dávka. Zvláštní ochranou dětí a mladistvých ve vazbě na rodinu a rodičovství je však spíše ochrana dětí před vlivy, které mohou mít na jejich vývoj obzvláště nepříznivý vliv. Právní úprava přídavku na dítě tuto zvláštní ochrannou úlohu neplní, mimo jiné i proto, že přídavek na dítě jako sociální dávka je fakticky určen rodině, v níž dítě vyrůstá, resp. je na rodinu vázán, třebaže příjemcem této dávky je z formálního hlediska výlučně samotné nezaopatřené dítě. Právě z důvodu tohoto těsného funkčního propojení dítěte, rodiny a rodičovství se spíše nabízí posouzení napadené právní úpravy prizmatem čl. 32 odst. 5 Listiny, což připouští i navrhovatelka. Dle tohoto ustanovení rodiče, kteří pečují o děti, mají právo na pomoc státu. Tato pomoc, již Listina blíže nespecifikuje, má různorodou formu, může být hmotné i nehmotné povahy. Z větší části je zakotvena zejména v právních předpisech z oblasti sociálního zabezpečení, jejíž jsou napadená zákonná ustanovení součástí. Smyslem této pomoci je podpora rodiny jako základní stavební jednotky státu. Ústavní soud přitom nepřehlédl, že (na rozdíl od navrhovatelkou předestřeného čl. 32 odst. 1 Listiny) právo na pomoc rodičům pečujícím o děti zakotvené v čl. 32 odst. 5 Listiny není obsaženo ve výčtu těch práv, jichž se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). To však ve skutečnosti na povaze citovaného sociálního práva co do jeho vymahatelnosti nic nemění, neboť sotva si lze rozumně představit možnost domáhat se jeho přímé realizace s pouhým odkazem na čl. 32 odst. 5 Listiny. Ostatně citované ustanovení v odstavci 6 výslovně stanoví, že podrobnosti upraví zákon.
29. Druhým krokem testu rozumnosti je zhodnocení toho, zda se napadené ustanovení dotýká samotné existence uvedeného sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Navrhovatelka primárně netvrdí nesoulad s ústavním pořádkem přídavku na dítě v jeho základní výměře, sporuje pouze podmínky, za nichž vzniká oprávněnému nárok na přídavek na dítě ve zvýšené výměře. Ústavní soud v té spojitosti poukazuje na skutečnost, že nárok na přídavek na dítě v základní výši má dle ustanovení § 17 zákona o státní sociální podpoře každé nezaopatřené dítě, jestliže rozhodný příjem v rodině nepřevyšuje součin částky životního minima rodiny a koeficientu 2,70. Napadená právní úprava přídavku na dítě v jeho zvýšené výměře tak pouze rozšiřuje, a nikoli ohrožuje samotnou existenci základního práva. Ostatně, ani případná absence přídavků na dítě by nutně nemusela znamenat vyprázdnění daného sociálního práva, neboť pomoc státu rodičům pečujícím o děti se neomezuje na přídavek na dítě. Stát takové rodiny může podporovat a také podporuje i jinou formou; zejména skrze další sociální dávky (příkladmo lze uvést dávky porodného či rodičovský příspěvek). Blíže se však touto hypotetickou otázkou není nutno v kontextu projednávané věci dále zabývat.
30. V dalším krokuje třeba posoudit, zda napadená zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda nepředstavuje svévolné zásadní snížení celkového standardu daného sociálního práva. Tak tomu, jak ostatně plyne již ze shora vyloženého, není. Zavedení přídavku na dítě ve zvýšené výměře při ponechání této dávky v její původní základní výměře, včetně zachování podmínek, za nichž na ni vzniká oprávněným osobám nárok, ze své podstaty nemůže vést ke snížení takového standardu. Naopak tento standard může jen zvýšit tím, že některým příjemcům vznikne nárok na výplatu "štědřejší" sociální dávky.
31. Posledním, čtvrtým krokem testu racionality je zvážení otázky, zda zákonný prostředek použitý k dosažení vytknutého cíle je rozumný (racionální). Ústavní soud zkoumal, zvolil-li zákonodárce řešení, které je s ohledem na možné protichůdné legitimní zájmy rozumné. Ustanovení § 18 odst. 2 písm. a) až g) zákona o státní sociální podpoře představuje vyčerpávající výčet kategorií příjmů společně posuzovaných osob, jejichž pobírání alespoň jednou z těchto osob v kalendářním měsíci zakládá nárok nezaopatřeného dítěte na přídavek na dítě ve zvýšené výměře. Ze specifikace jednotlivých příjmů je zřejmé, že se jedná o příjmy získané prací nebo o příjmy, které jsou alespoň předchozí prací podmíněny. To ostatně vyplývá i z odůvodnění pozměňovacího návrhu předloženého poslancem Romanem Sklenákem ve druhém čtení návrhu zákona č. 200/2017 Sb. Svůj pozměňovací návrh jmenovaný poslanec zdůvodnil v písemně předloženém návrhu č. 5950 (dostupný na internetových stránkách Poslanecké sněmovny www.psp.cz - sněmovní tisk č. 854/0) takto: "Zvýšení částky přídavku na dítě do rodin, které mají příjem z pracovní aktivity, případně dávek, které ji nahrazují, je podporou směřující do rodin, které zvyšují svoji životní úroveň legální prací, a to vedle podpory v oblasti daňové (slevy na dani z příjmu, daňové bonusy). Podpora je na rozdíl od daňové podpory rozšířena i na rodiny, kde sice nikdo nemá příjem z pracovní činnosti, ale alespoň někdo z členů rodiny pobírá dávky, které z pracovní činnosti vycházejí - zpravidla dávky pojistné."
32. Ostatně již původní důvodová zpráva [(volební období 1992 - 1996) - 1444/0 vládní návrh zákona o státní sociální podpoře] k návrhu samotného zákona č. 117/1995 Sb. obsahovala následující odůvodnění: "Životní úroveň občanů a rodin musí vycházet především z pracovních příjmů, sociální redistribuce nesmí deformovat, ale pouze účelně korigovat příjmovou diferenciaci tak, aby motivovala ke zvyšování příjmů a aby se snížila závislost občanů a rodin na sociálních příjmech. Sociální příjmy nesmí působit demotivačně a nivelizačně. Proto musí být nový systém státní sociální podpory hospodárný, účelný a adresný, tj. musí vycházet z konkrétní sociální události a situace."
33. Z právě řečeného je patrné, že napadená právní úprava přídavku na dítě v jeho zvýšené výměře nemá povahu kompenzační dávky, resp. nesleduje cíl pomoci nezaopatřeným dětem z rodin jsoucích v obzvláště tíživé ekonomické situaci. Naopak, konstrukce přídavku na dítě ve zvýšené výměře má motivační charakter. Jeho smysl lze spatřovat v tom, že v nejlepším zájmu dítěte je život v takové rodině, jejíž členové se vlastním úsilím snaží vytvořit podmínky, které jsou pro péči o dítěte a jeho samotný rozvoj příznivé. Nepochybně je pro dítě dobrým vzorem, pokud alespoň někdo z rodiny získává prostředky k životu prací. V tomto ohledu považuje Ústavní soud napadenou právní úpravu za racionální. Otázka hodnocení smysluplnosti, efektivity či vhodnosti řešení zvoleného napadenou právní úpravou se ale již ocitá mimo rámec přezkumu Ústavního soudu.
34. Tento poslední krok testu racionality současně úzce souvisí s ústřední námitkou navrhovatelky, jíž je dle ní porušení zásady rovnosti ve světle nedůvodné diskriminace. Nebylo by možné dospět k závěru o rozumnosti napadené právní úpravy, jestliže zákonný prostředek použitý k dosažení vytknutého cíle by ve skutečnosti popíral základní zásady demokratického právního státu, k nimž patří i zásada rovnosti a zákazu diskriminace, ať už přímé, či nepřímé. Ústavní soud však porušení uvedených zásad neshledal. Je nepochybné, že napadené zákonné ustanovení rozlišuje skupiny příjemců přídavku na dítě ve zvýšené výměře podle druhu příjmů společně posuzovaných osob v rodině. Lze tak sice na jednu stranu souhlasit s argumentací navrhovatelky v tom, že dítě je v důsledku podmínění nároku na daný přídavek příjmy společně posuzovaných osob vystaveno odlišnému právnímu, a tím i ekonomickému zacházení na základě příslušnosti k rodině, aniž by (zpravidla) samo mělo na jednání těchto osob či jejich status vliv. Na druhou stranu nelze ovšem přehlédnout, že toto různé právní zacházení je, jak zřetelně plyne ze shora nastíněné konstrukce této sociální dávky, záměrné. Přitom tento záměr se nezakládá na Listinou zapovězených důvodech diskriminace, ale na motivaci rodin s dětmi dosáhnout určitého ekonomického a zejména sociálního statusu, který si očima zákonodárce zaslouží stimulaci. Nejedná se o diskriminaci z důvodu sociálního původu či rodu, jak ji uvádí čl. 3 odst. 1 Listiny. Sociální původ či rod jsou jednou pro vždy dané od okamžiku narození. Zdroje příjmů v rodině se však mohou měnit, a tím se mění i možný nárok na přídavek na dítě. I zde platí závěry vyslovené ve vzpomínaném nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 40/97, že tuto nerovnost v sociálních vztazích v podobě stanovení různých podmínek přídavku na dítě nelze pokládat za porušení ústavní zásady rovnosti v právech, neboť vodítkem této nerovnosti je i zde individuální posuzování sociální a ekonomické situace adresátů této sociální dávky.
35. Ani skutečnost, že nezaopatřené dítě, které je příjemcem přídavku, nemá na jednání společně s ním posuzovaných osob či jejich postavení vliv, nepůsobí protiústavnost napadeného zákonného ustanovení. Jak Ústavní soud připomněl výše, k péči o dítě, jeho výchově a prospívání vůbec nedochází v sociálně "izolovaném" prostředí, nýbrž v rámci rodiny jako entity se vzájemným velmi úzkým propojením sociálních vztahů jejích členů, které zpravidla spojuje též pokrevní pouto. Proto je nárok na poskytnutí přídavku vázán na okruh společně posuzovaných osob, a nikoli výlučně na situaci samotného dítěte jako recipienta dávky. Argumentace navrhovatelky však tuto stěžejní okolnost nebere v potaz, resp. úlohu rodiny v tomto ohledu upozaďuje. Podle názoru Ústavního soudu je však nutno tuto skutečnost náležitě zohlednit a promítnout do posouzení souladu napadené právní úpravy s ústavním pořádkem.
36. Z uvedeného je tedy zřejmé, že napadená právní úprava zákona o státní sociální podpoře není ve výše rozebraných ohledech v rozporu s ústavním pořádkem. Ústavní soud tudíž podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení napadených ustanovení zákona o státní sociální podpoře jako nedůvodný zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Ludvík David, Pavel Rychetský, Kateřina Šimáčková, Vojtěch Šimíček a David Uhlíř.
******************************************************************