VII. c)
Posouzení, zda nařízení porušuje základní práva na ochranu zdraví a příznivé životní prostředí
45. Slovník spisovné češtiny vykládá slovo hluk jako "směs nepravidelných a různorodých zvuků v různých výškách a v různé síle" (verze z roku 2011, dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz), čímž naznačuje nepříjemný charakter hluku. Ustanovení § 30 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví pak přímo definuje hluk jako zvuk, který může být škodlivý pro zdraví. Vydávání hluku je přirozenou součástí řady přírodních procesů, není nicméně pochyb o tom, že škodlivý hluk je především civilizačním fenoménem a jeho hlavním zdrojem je v současnosti lidská aktivita. Ochrana před hlukem je tak klasickou variací situace, v níž je nutné chránit člověka před sebou samým.
46. Negativní vliv hluku na lidské zdraví nelze rozporovat. Ústavní soud proto pokládá za nadbytečné odkazovat zde na každému snadno přístupné statistiky či výsledky velkého počtu studií a dalších relevantních zdrojů, které uvedenou skutečnost dokazují. Tuto notorietu ostatně nepopírá ani žádný z účastníků řízení. Stejně tak je ovšem očividné, že moderní lidská společnost není schopna zabezpečit svou existenci bez vytváření hluku - typickým příkladem budiž hluk pocházející z osobní nebo nákladní dopravy. Úkolem veřejné moci je proto nalézt mezi těmito dvěma oprávněnými zájmy rovnováhu. Jádrem posuzovaného návrhu je námitka, že významná část české právní úpravy takto rovnovážná není a ve výsledku upřednostňuje zájmy původců hluku před ochranou obyvatel.
47. Východisko o škodlivosti hluku pro lidské zdraví je sice nepopiratelné, zároveň však platí, že je nemožné jej jakkoliv objektivizovat ve smyslu stanovení konkrétní přesné hranice, od které hluk zdraví již prokazatelně poškozuje. Hluk totiž může nabývat různé síly a podob a každá osoba má i jinou míru rezistence vůči hluku z hlediska obecných (např. věk či genetické predispozice) a momentálních (např. zdravotní stav) charakteristik. Stejně tak proměnlivá je druhá strana "rovnice". Očekávaná úroveň hluku na pulsující městské křižovatce nebo poblíž těžního zařízení bude jiná než v městském parku či prostoru ložnice. Všechny uvedené faktory musí být zohledňovány při stanovení limitů hlukových emisí, přičemž jde z podstaty věci o činnost vysoce odbornou, založenou na nejnovějších poznatcích z oblasti zdravotnictví, fyziky, dopravy a stavebnictví.
48. Ústavní soud odmítá argument vlády, že problematika řešená v projednávaném případě a priori nenáleží do působnosti soudní moci. Soudy nemají a nemohou rezignovat na přezkum případů, ve kterých rozhodnutí závisí na posouzení odborných či vědeckých otázek (srov. k tomu za všechny stať soudce amerického Nejvyššího soudu Stephena Breyera Science in the Courtroom. Issues in Science and Technology, 2000, č. 4), byť to často může vést ke kontroverzním výsledkům (za všechny srov. nesouhlas řady vědců s rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie ze dne 21. 6. 2017 N. W. proti Sanofi Pasteur MSD, C-621/15, všechna rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie jsou dostupná na https://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/cs/). Z účelu a zásad řízení o abstraktní kontrole norem nicméně plyne, že Ústavní soud nemůže mít ambici pouštět se do přezkumu čistě technických záležitostí typu způsobu výpočtu statistické odchylky měření hluku nebo toho, zda je v prostoru chráněného pásma železniční dráhy z hlediska dopadu na zdraví oprávněná taková či onaká korekce z obecného hlukového limitu [obdobně např. nález ze dne 26. 5. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 40/08 (N 120/53 SbNU 501; 241/2009 Sb.), bod 91]. K učinění podobných rozhodnutí disponuje potřebným administrativním a expertním zázemím a zdroji vláda, a je proto primárně na ní, aby veškeré nutné faktory posoudila v jejich úplnosti a s přihlédnutím k současnému stavu vědění. Všechna napadená ustanovení nařízení je přitom fakticky možné podřadit pod tyto technicko-odborné otázky. Zdrženlivost soudní moci k přezkumu těchto otázek je ostatně obvyklá i ze strany jiných ústavních soudů (srov. např. rozhodnutí rakouského Spolkového ústavního soudu, týkající se přímo problematiky hlukových limitů, ze dne 4. 10. 2018 sp. zn. E 1818/2018, dostupné na https://www.vfgh.gv.at/index.de.html).
49. Ústavní soud se s ohledem na uvedené rozhodl posoudit návrh komplexně jako celek, nikoliv přezkoumávat podrobně smysl a účelnost jednotlivých ustanovení nařízení (respektive s nimi spojených opatření), jak činí vyjádření vlády (srov. bod 18 tohoto nálezu) a Hospodářské komory. Ostatně, jak již bylo shora několikrát zmíněno, rovněž navrhovatelka v zásadě tvrdí, že teprve soubor napadených ustanovení způsobuje, že stát rezignuje na ochranu před hlukem, a tím poškozuje základní práva obsažená v čl. 31 a čl. 35 odst. 1 Listiny. Z ústavněprávního hlediska je totiž relevantní nikoliv to, jakým způsobem jsou pojaty a zformulovány jednotlivé technické normy, nýbrž jaké celkové dopady tato regulace vyvolává. I z těchto příčin Ústavní soud nepřistoupil k pozitivnímu vymezení obsahu práv na ochranu zdraví [srov. ale nález Ústavního soudu ze dne 5. 12. 2012 sp. zn. IV. ÚS 444/11 (N 200/67 SbNU 573), bod 10] a příznivé životní prostředí (k tomu viz např. Müllerová, Hana. Právo na příznivé životní prostředí: Zkušenosti vybraných evropských zemí a návrhy pro budoucí uplatňování v České republice. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2018, s. 133-201). Omezil se tak na přezkoumání, zda napadená úprava sleduje legitimní cíl a jestli prostředky použité k jeho dosažení jsou rozumné, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [užší verze testu racionality, obdobně nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.), bod 229],
50. Ústavní soud považuje za vhodné nejdříve problematiku zasadit do mezinárodního kontextu. Emise hluku jsou celosvětovým problémem a věnují jim velkou pozornost mezinárodní organizace v čele se SZO (srov. přehled aktivit dostupný na http://www.euro.who.int/en/health-topics/environment-and-health/noise/noise), téma je v centru zájmu rovněž EU (srov. činnost a dokumenty dostupné na http://ec.europa.eu/environment/noise/index_en.htm). Přestože s hlukem spojené hrozby jsou podobné ve všech vyspělých zemích, oba jmenované subjekty akceptují, že každý stát disponuje jinými kulturními, historickými a hospodářskými podmínkami, které předurčují jeho možnosti a schopnosti hluk omezovat. Role mezistátních subjektů v politice boje proti hluku tak spočívá především ve shromažďování různých indikátorů a dat, případně poskytování rozličných příkladů dobré praxe a doporučení. SZO ani EU tedy nestanovují žádné (např. minimální) závazné hlukové limity a ponechávají jejich určení v působnosti států.
51. Státy disponují uvážením nejen při stanovení výše hlukových limitů, ale rovněž jejich struktury. Naprostá většina právních úprav ochrany před hlukem zohledňuje odlišnosti mezi zdroji hluku, rozdílnou škodlivost hluku na zdraví a proměnlivost situací, ve kterých hluk působí. Proto např. čl. 3 písm. s) směrnice o hluku výslovně připouští, že limity "se mohou lišit pro různé typy hluku (hluk ze silniční, železniční nebo letecké dopravy, průmyslové činnosti atd.), různá prostředí a různou citlivost obyvatel; mohou být také odlišné pro stávající a pro nové situace (pokud dojde ke změně situace z hlediska zdroje hluku nebo využití daného prostředí)". Vznikají tak často velmi komplexní řešení zahrnující celou řadu závazných i nezávazných pravidel.
52. Základem české právní úpravy ochrany před hlukem jsou sice čl. 31 a čl. 35 odst. 1 Listiny, těch se lze ovšem domáhat pouze v mezích je provádějících zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny). V případě hluku jde o několikrát citovaný zákon o ochraně veřejného zdraví. Jak již bylo řečeno shora, ten podrobným způsobem pozitivně i negativně hluk definuje (ustanovení § 30 odst. 2) a dále zavádí a vymezuje základní pojmy ve struktuře hlukové ochrany. Zaprvé rozlišuje mezi denní (6.00 - 22.00 hodina) a noční (22.00 - 6.00 hodina) dobou (ustanovení § 34 odst. 2), neboť v každé části dne má hluk jiné účinky na zdraví. Za druhé rozlišuje z hlediska prostoru, kde zvuk působí, mezi 1. chráněným venkovním prostorem (nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské léčebně rehabilitační péči a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť), 2. chráněným venkovním prostorem staveb (prostor do vzdálenosti 2 metrů před obvodovým pláštěm, významný z hlediska pronikání hluku zvenčí do vnitřních prostor budov) a 3. chráněným vnitřním prostorem staveb (pobytové místnosti ve stavbách pro vzdělávání, zdravotní a sociální účely a obytné místnosti ve všech stavbách) (ustanovení § 30 odst. 3). Zákon o ochraně veřejného zdraví dále stanovuje povinnosti různých osob zajistit nepřekračování limitů pro jednotlivé prostory (ustanovení § 30 odst. 1) a podrobně upravuje možnost získání dočasných výjimek z nedodržování hlukových limitů (ustanovení § 31). Konečně je vhodné zopakovat, že konkrétní určení limitů pro různé situace a způsob jejich měření stanoví prováděcí předpis (§ 34 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb.), kterým je právě napadené nařízení.
53. Český systém ochrany před hlukem je založen na stanovení závazných celostátních pevných hlukových limitů. Limity jsou u návrhem dotčeného hluku z dopravy pojímány jako dlouhodobé a jejich překročení je odvozeno z průměrů za denní či noční dobu. Alternativní přístup odvozující překročení z měření pouze v nejhlučnějších fázích dne/týdne (např. dopravní špičky) by byl neproporcionální a nepříliš opodstatněný, neboť pouze u dlouhodobého soustavného (ve smyslu opaku k nárazovému) vystavení extenzivnímu hluku je vědecky prokázán možný negativní dopad na lidské zdraví (Environmental Noise Guidelines for the European Region. Copenhagen: World Health Organization Regional Office for Europe, 2018, s. 10). Výchozí limit se aplikuje na vnitřní obytný prostor staveb a činí 40 dB pro obytné pokoje v denní době, 30 dB v době noční. Kromě spíše zpřísňujících korekcí obou hodnot dopadajících na specifické druhy vnitřních prostor (např. nemocniční pokoje, srov. přílohu č. 2 nařízení) a právě diskutovaných průměrných hodnot při hodnocení překročení limitů neplynou z nařízení pro vnitřní prostory staveb žádné výjimky napadené navrhovatelkou. Ač se tedy vnitřních obytných prostor staveb návrh v podstatě netýká, Ústavní soud nemohl přehlédnout, že ve vnitřních prostorech obydlí, kde lidé legitimně očekávají nejvyšší míru ochrany před vnějším hlukem a kde se také většinou nejčastěji zdržují, jim česká právní úprava zaručuje značně vysoký standard ochrany před hlukem, a tedy i citovaných základních práv.
54. Systém pevných limitů je v České republice aplikován rovněž u ostatních prostor, tj. chráněných venkovních prostor staveb (s ohledem na specifickou povahu i účel kategorie vysvětlený již ve vyjádření vlády budiž dále ponechán stranou) a především u chráněných vnějších prostor. Toto řešení je ve srovnání s jinými zeměmi EU neobvyklé a existují dokonce státy, které limity hluku z dopravy ve venkovních prostorech vůbec neznají (např. Spojené království nebo Belgie). V ostatních existují limity pro vnější prostory jako doporučené směrné hodnoty, které se stávají závaznými pouze v případě např. realizace nových dopravních projektů. Česká situace, umožňující vymáhat překročení limitů hluku ve venkovním prostoru, je z komparativního hlediska v Evropě zcela jedinečná (srov. Národní referenční laboratoř pro komunální hluk. Hluková legislativa - přehled přístupů rozhodujících zemí EU. Dostupné na http://www.nrl.cz/Content/files/novinky/Hlukova_legislativa_zemi_EU-zavery.pdf). Ona unikátnost na první pohled může vypadat jako progresivní ochrana obyvatel, na druhý však nedovoluje přihlédnout ke konkrétním okolnostem a situaci, a neumožňuje tak aplikovat proporcionální řešení. V konečném důsledku to může vyústit v částečně bezvýchodné spory, ve kterých soudy přes závěr o protiprávním porušení hlukových limitů zároveň konstatují nemožnost zjednání (bezprostřední) nápravy [srov. případ hluku v okolí pražské magistrály v nálezu ze dne 11. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 451/11 (N 8/64 SbNU 77)]. Mimochodem zmíněno, v roce 2012 předložený věcný návrh nového zákona o hluku (nikdy neschválený) pevné limity pro venkovní prostor kritizoval a plánoval právní úpravu přiblížit ostatním zemím EU (srov. Závěrečnou zprávu hodnocení dopadu regulace RIA, dostupnou na http://www.mzcr.cz/KvalitaABezpeci/dokumenty/vecny-zamer-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravi-pred-hlukem-a-rizeni-hluku-v-komun_6160_1092_29.html).
55. Právě s ohledem na stávající unikátní české řešení je nutné posuzovat též napadené výjimky a korekce pro vnější prostory obsažené v nařízení. Ústavní soud se neztotožňuje s navrhovatelkou, že by kvůli jejich aplikaci docházelo k rezignaci státu na ochranu obyvatel před hlukem. Legislativní "blokové úlevy" jsou naopak legitimní reakcí normotvůrce na jedinečný systém právně vymahatelných pevných limitů hluku ve venkovním prostoru. Z praktického hlediska neplatí ani navrhovatelkou dovozovaná úvaha, že vyhovění návrhu (odstranění výjimek a korekcí) by v konečném důsledku automaticky zajistilo reálné snížení imisí hluku. Lze se důvodně domnívat, že tento krok by s ohledem na objektivní skutečnosti přinesl spíše masové zvýšení počtu porušení hlukových limitů, ústící typicky buď v nutnost pokutovat majitele komunikací (a tak jim odčerpávat prostředky pro případná protihluková opatření), nebo tyto komunikace rovnou uzavřít (a tak omezovat subjekty je využívající). Jak bylo ovšem shora zdůrazněno, je úkolem zejména exekutivní a legislativní moci, aby mezi uvedenými veřejnými zájmy, respektive základními právy, našly rovnováhu na základě transparentního a racionálního posouzení rozličných faktorů (v obecné rovině srov. též Müllerová, Hana. Right to Environment, Balancing of Competing Interests and Proportionality. The Lawyer Quarterly, 2018, č. 2, s. 129-137).
56. Ústavní soud má ze shora předestřených důvodů za to, že napadená ustanovení nařízení sledují legitimní cíl a prostředky zvolené k jeho dosažení lze považovat za rozumné ve smyslu rámce vymezeného v bodě 49 tohoto nálezu. Zároveň znovu opakuje, že limity jsou v souladu s § 108 odst. 4 zákona č. 258/2000 Sb. stanoveny s ohledem nahodnocení zdravotních rizik plynoucích z životních podmínek a způsobu života, soudobých vědeckých poznatků či doporučení SZO. Naplnění těchto standardů dokládá důvodová zpráva k nařízení i vyjádření vlády.
57. V neposlední řadě Ústavní soud připomíná, že český právní řád obsahuje několik prostředků právní ochrany, které umožňují bránit se hluku i mimo rámec hlukových limitů. Ve veřejnoprávní rovině se jedná zejména o institut tzv. pohody bydlení (alternativně také kvalita prostředí, srov. vyhlášku č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů). Nejvyšší správní soud tento pojem definuje následovně: "... souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda bydlení je v tomto pojetí dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací aj.)" (viz rozsudek ze dne 2. 2. 2006 sp. zn. 2 As 44/2005, všechna rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na http://www.nssoud.cz/). Pohodu bydlení poté posuzuje příslušný stavební úřad u konkrétních stavebních záměrů při zohlednění místních zvláštností dané lokality a jednotlivec se jí může v tomto směru domáhat. Z judikatury přitom plyne jistá autonomie pojmu pohody bydlení na hygienických limitech. Dotčené orgány státní správy mohou z hlediska posuzování pohody bydlení přihlédnout k tomu, že limitní hodnoty jsou sice dodrženy, ovšem naměřené hodnoty hluku se pohybují u horních hranic přípustného rozmezí (citovaný rozsudek sp. zn. 2 As 44/2005). Nepřekročení limitních hodnot hygienických limitů neznamená automatické splnění požadavku na pohodu bydlení ani v obecné rovině (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009 sp. zn. 6 As 38/2008). Institut pohody bydlení se přitom v praxi dynamicky vyvíjí a je hojně využíván (podrobněji Vomáčka, Vojtěch. Judikatura NSS: Pohoda bydlení a kvalita prostředí. Soudní rozhledy, 2015, č. 11-12, s. 386-391).
58. V soukromoprávní rovině lze určitou míru ochrany zajistit kupř. prostřednictvím vlastnických omezení zákazu imisí (§ 1013 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Ustanovení nařizuje vlastníkovi zdržet se mj. toho, aby hluk z jeho pozemku ne vnikal na pozemek jiného vlastníka v "míře nepřiměřené místním poměrům". Ustálená judikatura tuto povinnost vztahuje též na hluk z dopravy, přičemž "přihlédne k tomu, zda imise (zde hluk a prašnost) obtěžující žalobce přesahují limity stanovené v hygienických, příp. jiných veřejnoprávních předpisech (tyto limity jsou však jen pomocným, byť významným ukazatelem - srov. § 1 o. z. ohledně vztahu veřejného a soukromého práva)" (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 6. 2015 sp. zn. 22 Cdo 3277/2014, všechna rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou dostupná na http://www.nsoud.cz). Odborná literatura rozebírá též využitelnost § 1013 odst. 2 občanského zákoníku, který vlastníkům sousedících pozemků umožňuje získat alespoň peněžní náhradu za újmu způsobenou imisemi (včetně hluku) z provozu úředně schváleného závodu nebo podobného zařízení (srov. Dobrovolná, Eva, Spáčil, Jiří. Imise způsobené úředně schváleným provozem závodu nebo podobného zařízení v novém občanském zákoníku. Právní rozhledy, 2012, č. 20, s. 719-726).
59. Zmíněné prostředky tedy umožňují ochranu jak ve smyslu omezení budoucí hlukové zátěže (institut pohody bydlení), tak ve formě zásahu proti stávající hlukové zátěži (institut sousedských imisí). Z hlediska v nálezu přezkoumávané problematiky je klíčová jejich vzpomínaná určitá "nezávislost" na hlukových limitech. Orgány státní správy nebo soudy mohou posoudit konkrétní situace a dojít k závěru, že i při nepřekročení limitů hluku jde s ohledem na místní podmínky o hluk nadměrný, a případně vyzvat vlastníka k nápravě. Toto pojetí ve své podstatě vhodněji než plošné limity dovoluje aplikovat vzpomínanou proporcionalitu a zohlednit konkrétní situace a okolnosti. Ačkoliv Ústavní soud z důvodů dříve zmíněných nepřistoupil k rozboru obsahu práva na příznivé životní prostředí zakotveného v čl. 35 odst. 1 Listiny, diskutované instituty a postup orgánů veřejné moci při jejich prosazování lze považovat za jeden z projevů citovaného základního práva.