XI.
Hodnocení Ústavního soudu
52. Dle článku 95 odst. 2 Ústavy "dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu". V posuzované věci Ústavní soud žádný rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem neshledal.
53. Především Ústavní soud znovu poukazuje na svůj ustálený názor, že právní úprava sankcionování trestných činů a přestupků je ve výlučné kompetenci zákonodárce a je obsažena v "obyčejných" ("podústavních") zákonech. Ústavní soud, respektující ústavní princip dělby moci, není povolán k tomu, aby posuzoval vhodnost (účelnost) jednotlivých druhů sankcí, zákonem stanovené sazby sankcí (jejich výši), možnost alternativního či kumulativního ukládání sankcí apod. Do zákonné úpravy těchto otázek by Ústavní soud mohl zasáhnout pouze v případě, že by zákonodárce překročil ústavněprávní limity. Tento názor vyslovil Ústavní soud již ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 a ani v nynější věci neshledává důvod jej měnit.
54. V uvedeném nálezu Ústavní soud dále vyslovil, že princip diferenciace sankcí a jejich přiměřenosti není porušen tím, že zákon přikazuje kumulativní ukládání více druhů sankcí; na tomto způsobu právní regulace nelze shledat nic protiústavního. Stanovení několika druhů sankcí, ať již alternativně, nebo kumulativně, je zcela pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru trestního, tak správního práva. Zákonodárce jím zpravidla vhodně kombinuje represivní a preventivní účel sankcí, který spočívá mj. v tom, že kromě citelného postihu nedisciplinovaných pachatelů je pachatelům znemožňováno pokračování či opakování deliktů. S ohledem na uvedené lze konstatovat, že ani v souzené věci zákonodárce stanovením více druhů sankcí neporušil ústavní principy.
55. Ústavní soud ovšem připouští, že právní úprava sankcí by se výjimečně mohla ocitnout v rozporu s ústavními předpisy, a to tehdy, pokud by nerespektovala princip diferenciace a přiměřenosti sankcí, nebo pokud by extrémně nepřiměřeně zasahovala do jiných ústavně chráněných hodnot. V případě majetkových sankcí by takový protiústavní zásah do majetkových práv delikventa mohl zejména nastat, jestliže sankce by měla pro majetek delikventa likvidační nebo "rdousící" účinek [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004 (N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (437/2012 Sb.)].
56. Základní námitkou navrhovatele, která má odůvodňovat protiústavnost napadeného ustanovení, je údajné porušení principu diferenciace a přiměřenosti sankcí. Tím, že zákonodárce přikazuje "automaticky" vyslovit sankci propadnutí lihovin a tabákových výrobků zjištěných a zajištěných na místě, kde je jejich prodej zakázán (v daném případě ve stáncích, tržištích a tržnicích nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží), nemůže prý správní orgán ukládající sankci přihlédnout k povaze a závažnosti spáchaného správního deliktu, k osobním, rodinným, majetkovým a jiným poměrům pachatele, k jeho dosavadnímu způsobu života a k možnosti jeho nápravy, k chování pachatele po činu, k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu pro budoucí život pachatele, k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem atd. Zákonodárce tím prý znemožňuje při aplikaci normy dodržet princip diferenciace a přiměřenosti sankcí.
57. Tuto námitku nepokládá Ústavní soud v dané věci za zcela přiléhavou. Především je třeba konstatovat, že ani při zákonné úpravě ani při ukládání sankce propadnutí věci (ať již v trestním, nebo ve správním právu) nelze uvažovat o diferenciaci této sankce ve smyslu její rozličné kvantitativní výměry. Sankce propadnutí věci se vždy vztahuje na všechny věci (nebo jiné majetkové hodnoty), které mají vztah ke spáchanému deliktu, např. proto, že věc byla užita nebo určena ke spáchání deliktu, byla získána deliktem nebo jako odměna za něj, nebo ji pachatel nabyl za věc získanou deliktem. V tomto aspektu (kvantitativní diferenciace) se sankce propadnutí věci liší od peněžité sankce, ve vztahu k níž je požadavek diferenciace typicky vznášen a kterou lze snadno diferencovat co do výše. Naproti tomu jediným reálným způsobem, jak diferencovat ukládání sankce propadnutí věci, by bylo připustit alternativní binární volbu - buď sankci uložit, nebo neuložit. Takový způsob právní úpravy, pokud by nebyl doplněn o stanovení dalších kritérií pro volbu těchto alternativ, by ovšem nesplňoval požadavek určitosti právní normy a otvíral by prostor pro aplikační libovůli.
58. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu, majetková sankce, mající povahu veřejnoprávní povinnosti strpět ztrátu vlastnictví a jeho převod na stát, je sice zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, sama o sobě však nepředstavuje porušení vlastnického práva, jež je ústavně zaručeno v článku 11 Listiny nebo článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)]. Posouzení, zda tato sankce obstojí jako přípustný zásah, závisí obecně na splnění některých podmínek. Především musí být takováto sankce, a to i v případě správního deliktu, stanovena zákonem, což je v dané věci splněno (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, bod 29). Předmětná zákonná úprava sice musí obstát z hlediska testu proporcionality, ten se však v takovémto případě neaplikuje ve své úplné formě. Důvod tohoto postupu přitom plyne z povahy sankčního opatření.
59. Ústavní soud při hodnocení otázky přípustnosti zásahu do určitého základního práva standardně posuzuje, zda předmětné opatření sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl jeho omezení, a pokud ano, zda je toto opatření k dosažení tohoto cíle vhodné (požadavek vhodnosti), dále zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec zda - jsou-li uvedené podmínky splněny - zájem na dosažení tohoto cíle v rámci určitého právního vztahu převáží nad dotčeným základním právem (proporcionalita v užším smyslu).
60. Aplikace tohoto testu v případě omezení vlastnického práva udělením majetkové sankce vede v posuzovaném případě k závěru, že takováto sankce sleduje legitimní cíl zamezení porušování dotčené právní povinnosti. Zároveň jde o prostředek, který je způsobilý tohoto cíle dosáhnout. Účelem předmětné právní úpravy je zamezení prodeje tabákových výrobků a lihovin v místech, která k prodeji těchto výrobků nejsou určena, neboť jejich prodej na takových místech ztěžuje jednak kontrolu odvodu spotřební daně, jednak kontrolu hygienické a zdravotní nezávadnosti zboží. Propadnutí zajištěných tabákových výrobků a lihovin může být nástrojem, který je způsobilý dosáhnout tohoto zamýšleného a zároveň legitimního cíle, neboť riziko možného přísného postihu snižuje "ekonomickou výhodnost" protiprávního jednání a má generálně preventivní účinek. Jak ukázala v nedávné době tzv. "metanolová aféra", riziko poškození veřejného zájmu na ochraně života a zdraví obyvatelstva je v důsledku nelegálního obchodu s vybranými výrobky velké. Z tohoto důvodu je Ústavní soud toho názoru, že uvedený zásah je způsobilý naplnit svůj cíl.
61. Zodpovězení otázky potřebnosti sankce jako takové (ve smyslu druhu této sankce), resp. související otázky intenzity chráněného veřejného zájmu, již ale soudním výkladem provést nelze. Jde totiž o otázky politického charakteru, jejichž řešení je ve výlučné kompetenci zákonodárce, jemuž nakonec obecně náleží legislativní úprava otázek, zda určité jednání má být trestné, nebo nikoliv, definování skutkových podstat deliktů (trestných činů, přestupků, jiných správních deliktů) a stanovení druhu a výše sankcí. Právě zákonodárce tak může v rámci svého uvážení zohlednit jednotlivá kriminálně-politická hlediska, např. hledisko generální prevence, intenzitu rizika deliktního jednání a z toho plynoucí stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití nebo proměny v axiologickém nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním chováním pachatelů (nález sp. zn. Pl. ÚS 14/09, body 29, 34 a 36).
62. Výsledek těchto úvah, jenž zahrnuje i stanovení druhu a výše sankce za spáchání určitého deliktu, sice může Ústavní soud dál přezkoumávat v mezích své kompetence, nicméně prostor pro jakýkoliv jeho zásah je velmi úzký. V zásadě tak může zkoumat, zda předmětná majetková sankce obstojí z hlediska testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy zda s touto sankcí spojený zásah do ústavně zaručeného vlastnického práva nevede k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného subjektu, jež by u něj znamenala "zmaření samé podstaty majetku", tj. "zničení majetkové základny" (nález sp. zn. Pl. ÚS 3/02), resp. zda nejde o případ, v němž "hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího (rdousícího) působení" (nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03). K jejímu přezkumu ale může přistoupit i z hlediska dodržení ústavního principu rovnosti, a to jak akcesorické ve smyslu článku 3 odst. 1 Listiny, který zakazuje diskriminovat osoby při výkonu jejich základních práv, tak i neakcesorické, zakotvené v článku 1 Listiny a spočívající ve vyloučení libovůle zákonodárce při rozlišování práv určitých skupin subjektů [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.), bod 56]. Jsou-li přitom zachovány takto vymezené meze uvážení, je konečné slovo ve vztahu k účelnosti majetkové sankce vyhrazeno zákonodárci.
63. Navrhovatel se domáhá vyslovení neústavnosti sankce propadnutí věci, protože správní delikt nepovažuje za natolik závažný, aby odůvodňoval "automatické" uložení této sankce. K takovémuto abstraktnímu přezkumu ale Ústavní soud zásadně povolán není. Přiměřenost napadené majetkové sankce ve smyslu uplatněné námitky by Ústavní soud mohl v rámci abstraktní kontroly přezkoumávat pouze z hlediska jejího případného likvidačního nebo "rdousícího" účinku.
64. Důvod k tomu, aby Ústavní soud v rámci abstraktní kontroly právní normy konstatoval protiústavnost majetkové sankce určitého druhu, by byl dán pouze tehdy, kdyby daný druh sankce měl vždy, tedy za jakýchkoli skutkových okolností likvidační nebo "rdousící" účinek.
65. Tento likvidační nebo "rdousící" účinek však sankce propadnutí věci obecně nemá; nemá jej ani u speciální sankce "propadnutí tabákových výrobků anebo lihovin" obsažené v napadeném ustanovení § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních. Není proto důvod k tomu, aby Ústavní soud vyslovil výrok o protiústavnosti napadeného ustanovení.
66. Jestliže by uložení sankce "propadnutí tabákových výrobků anebo lihovin" mělo likvidační nebo "rdousící" charakter ve vztahu ke konkrétnímu pachateli, je příslušnému správnímu orgánu při rozhodování o uložení této sankce v každém jednotlivém případě zachována možnost zohlednit kromě závažnosti deliktu a okolností jeho spáchání i majetkové poměry odpovědného subjektu a případně tuto sankci neuložit.
67. Povinnost zvažovat při aplikaci dopady sankce ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu vyplývá přímo z ústavního pořádku, protože jakékoliv uložení majetkové sankce je vždy zásahem do jeho vlastnického práva podle článku 11 Listiny, a musí proto v každém individuálním případě obstát z hlediska výše uvedených ústavních kritérií pro přezkum sankcí. Musí být brán zřetel i na to, zda uložení konkrétní sankce fakticky nezasahuje do samotné podstaty a smyslu práva podnikat podle článku 26 odst. 1 Listiny, resp. zda ve vztahu k tomuto právu nemá likvidační účinek, jenž není účelem této sankce.
68. Skutečnost, že § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nezmiňuje případné dopady sankce ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu, nelze interpretovat tím způsobem, že k nim správní orgán nemusí, nebo dokonce nesmí přihlížet. Na tomto závěru nic nemění ani to, že toto ustanovení nevymezuje explicite meze správního uvážení pro ukládání sankce propadnutí věci a povinnost přihlédnout k majetkovým poměrům odpovědného subjektu a neobsahuje ani výslovnou zmínku o možnosti upustit od uložení této sankce. Samotná absence možnosti správního uvážení a možnosti upuštění od uložení sankce propadnutí věci v zákoně o spotřebních daních je především negativním důsledkem přetrvávající roztříštěnosti a nekoncepčnosti právní úpravy správního trestání. Tuto absenci nelze vykládat tak, že zákonodárce měl v úmyslu vyloučit povinnost správních orgánů dbát cestou správního uvážení ústavně zaručených základních práv občanů; takovýto výklad by nebylo možné považovat za ústavně konformní.
69. Uložení sankce propadnutí věci by mohlo být protiústavní v konkrétním případě. Posoudit protiústavnost aplikace této sankce v konkrétním případě z výše naznačených hledisek je oprávněn samotný správní orgán, resp. obecný soud. Absence explicitní úpravy takové možnosti v zákoně není sama o sobě důvodem pro zásah Ústavního soudu ani pro to, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost této mezery v právu.