III.
Argumentace navrhovatele
11. Navrhovatel uvádí, že z § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních vyplývá, že správní orgán příslušný k projednání správního deliktu je povinen uložit propadnutí "tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134", náleží-li pachateli správního deliktu a byly-li ke spáchání správního deliktu užity nebo určeny. Kontrolou podle § 134 je nutné rozumět kontrolu dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků podle § 133 zákona o spotřebních daních. Podle § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních, pokud tento zákon nestanoví jinak, je na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, zakázáno prodávat lihoviny a tabákové výrobky.
12. Doslovným výkladem § 135d odst. 1 ve spojení s § 134 a § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních lze dospět k závěru, že správní orgán příslušný k projednání správního deliktu je povinen zajistit veškeré tabákové výrobky nebo lihoviny, které jsou v okamžiku kontroly prodávány na stáncích, tržištích (tržnicích) nebo místech, které nesplňují technické požadavky na územně technické, účelové a stavebnětechnické řešení staveb a které nejsou zkolaudovány k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, a následně uložit sankci propadnutí všech těchto zajištěných výrobků, a to bez ohledu na to, zda u nich byla či nebyla splněna povinnost odvést spotřební daň. Zákon o spotřebních daních totiž v § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nehovoří o "neznačených" tabákových výrobcích a lihovinách, ale obecně o tabákových výrobcích a lihovinách. Z tohoto výkladu vycházel žalovaný (a posléze i Nejvyšší správní soud). S takovou interpretací § 135d odst. 1 ve spojení s § 134 a § 133 odst. 1 zákona o spotřebních daních však navrhovatel nesouhlasí.
13. Krajský soud v Plzni se prý nejprve pokusil v souladu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 44/03 ze dne 5. 4. 2005 (N 73/37 SbNU 33; 249/2005 Sb.), dostupný stejně jako všechna další rozhodnutí Ústavního soudu zde citovaná též na http://nalus.usoud.cz] o jiný, ústavně konformní výklad předmětné části § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních a dospěl k závěru, že předmětné ustanovení je možné vyložit v souladu s ústavními zákony, a není tudíž důvod pro jeho zrušení.
14. Své závěry, k nimž takto dospěl, prý Krajský soud v Plzni podrobně rozvedl ve svém v pořadí prvém rozsudku ze dne 22. prosince 2010 č. j. 57 Ca 85/2009-59, ve kterém mimo jiné uvedl, že při výkladu § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních "nelze odhlédnout ani od ust. § 134 zákona o spotřebních daních. Podle druhého odstavce tohoto ustanovení, pokud jsou při provádění kontroly dodržování zákazu prodeje lihovin a tabákových výrobků podle ust. § 133 zjištěny lihoviny a tabákové výrobky, vydá kontrolní orgán rozhodnutí o předběžném opatření, ve kterém stanoví zajištění těchto výrobků. Znění citovaných ustanovení by mohlo navozovat představu o jakési automatičnosti rozhodnutí o propadnutí zboží zajištěného při kontrole podle § 134 zákona o spotřebních daních", tj. představu, že jestliže správní orgán při kontrole zjistí lihoviny a tabákové výrobky, tyto musí zajistit a následně musí rozhodnout o jejich propadnutí. Taková interpretace je však dle názoru Krajského soudu v Plzni mylná.
15. Krajský soud v Plzni tedy ve svém rozsudku ze dne 22. prosince 2010 vyslovil názor, že "právní závěr o tom, že lze zajistit i tabákové výrobky a lihoviny, u kterých byla splněna daňová povinnost, je ... nesprávný. Ustanovení § 135d odst. 1 a ust. § 134 odst. 2 zákona o spotřebních daních totiž nelze vykládat odtrženě od zbylých ustanovení téhož zákona, zejména části prvé, označené "obecná ustanovení". V obecných ustanoveních zákona o spotřebních daních se nachází také ust. § 42 označené "zajištění, propadnutí a zabrání vybraných výrobků a dopravních prostředků"". Toto ustanovení § 42 zákona o spotřebních daních prý stanoví obecný rámec určující okruh zboží, které podléhá zajištění. Hovoří-li tudíž zákon o spotřebních daních v některých svých ustanoveních o "zajištění", jak je tomu i v případě § 134 odst. 2, nelze zajistit jiné výrobky než výrobky uvedené v § 42 odst. 1 a 2 zákona o spotřebních daních. Správní orgány netvrdily, že by v případě zboží, o jehož propadnutí rozhodly, šlo o zboží vymezené v § 42 odst. 1 či 2 zákona o spotřebních daních. Dokonce nerozporovaly tvrzení žalobce o tom, že jde o zboží, u něhož byla splněna daňová povinnost. Za této situace nelze dospět k jinému závěru, než že správní orgány nebyly oprávněny toto zboží vůbec zajistit, natož následně rozhodnout o jeho propadnutí.
16. Ačkoli je krajský soud přesvědčen o tom, že institut zajištění uvedený v § 42 odst. 1 a 2 zákona o spotřebních daních je díky své specialitě pro celní orgány závazný i v případě, kdy postupovaly podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o správě daní a poplatků"), považuje navíc za nutné upozornit na to, že k zajištění výrobků nebyly správní orgány oprávněny ani podle zákona o správě daní a poplatků. Krajský soud uvedl, že tak činí vzhledem k tomu, že žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že "je nutné zdůraznit, že v projednávaném případě, kdy byla kontrola prováděna v rámci správy daní, uplatnil se při zajišťování věcí postup pro zajištění věci při správě daní, tzn., že procesněprávním předpisem byl zákon o správě daní a poplatků." V zákoně o správě daní a poplatků je institut zajištění upraven v § 15 odst. 7. Podle tohoto ustanovení pracovník správce daně může zajistit též věci, u nichž jejich nezajištění by mohlo mít za následek nemožnost dodatečného průkazu skutečností potřebných v daňovém řízení. Krajský soud se domnívá, že šlo-li v daném případě o zboží, u něhož nebyla pochybnost o splnění daňových povinností, nebylo možné takové zboží zajistit. Ze stejného důvodu byl prý nepoužitelný taktéž institut zajištění úhrady na nesplatnou nebo dosud nestanovenou daň (§ 71 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů).
17. Krajský soud z pohledu shora uvedených závěrů původně věc nepředložil Ústavnímu soudu ke zrušení části § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních, nýbrž sám toto ustanovení interpretoval způsobem, který pokládal za ústavně konformní. Na základě této interpretace napadené rozhodnutí Celního ředitelství Plzeň zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Avšak poté, co Nejvyšší správní soud se s touto interpretací neztotožnil a rozsudkem ze dne 23. září 2011 č. j. 7 Afs 30/2011-105 rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, je Krajský soud v Plzni nyní vázán názorem Nejvyššího správního soudu o tom, že zákon o spotřebních daních dává příslušným orgánům pravomoc zajistit a současně nechat propadnout všechny lihoviny či tabákové výrobky, které byly prodávány v nezpůsobilém prostoru, a to bez ohledu na to, zda za ně byla či nebyla zaplacena spotřební daň.
18. Krajský soud v Plzni je přesvědčen o tom, že část § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních uvozená slovy "nebo tabákových výrobků anebo lihovin zajištěných při kontrole podle § 134" je v rozporu s článkem 11 (právo vlastnit majetek) ve spojení s článkem 4 odst. 4 Listiny. Za této situace prý Krajskému soudu v Plzni nezbylo než předložit věc Ústavnímu soudu ke zrušení předmětné části § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních.
19. Krajský soud v Plzni má za to, že automatičnost uložení sankce propadnutí věci stanovená v namítané části § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních je v rozporu s ústavním pořádkem. Není respektován princip diferenciace a přiměřenosti sankcí nastíněný nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.), v němž Ústavní soud uvedl, že "pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a generální prevence)", a pojmenovaný v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.).
20. Dospěl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 k závěru, že v případě sankce pokuty je požadavek diferenciace sankcí respektován tím, že je stanoveno rozpětí pokuty, a v případě sankce zákazu činnosti je stanovena rozpětím doba trestu, potom v případě sankce propadnutí věci podle § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních nic takového neplatí. Bez zkoumání dalších podmínek je vždy uloženo propadnutí všech lihovin a tabákových výrobků nacházejících se v místě prodeje.
21. Správní orgán je podle navrhovatele v tomto případě zbaven možnosti přihlédnout k povaze a závažnosti spáchaného správního deliktu, k osobním, rodinným, majetkovým a jiným poměrům pachatele, k jeho dosavadnímu způsobu života a k možnosti jeho nápravy, k chování pachatele po činu, k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu pro budoucí život pachatele, k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem atd., jak je typické pro trestní právo (§ 39 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 193/2012 Sb.). Správní orgán nemůže přihlédnout k závažnosti správního deliktu, ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán atd., jak je typické pro přestupkové právo [§ 12 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o přestupcích")].
22. Za této situace lze podle navrhovatele jen stěží hovořit o tom, že by vůbec mohl být naplněn princip diferenciace sankcí. Při automatickém ukládání propadnutí věci k žádné diferenciaci sankce nedochází. Výše trestu je vždy rovna množství lihovin a tabákových výrobků nacházejících se v místě prodeje bez ohledu například na nebezpečnost činu pro společnost. Snadno může dojít k tomu, že v případě méně závažného činu bude pachatel postižen nepoměrně více než v případě velice nebezpečného činu.
23. Krajský soud dovodil, že účelem § 135d odst. 1 zákona o spotřebních daních je zájem státu na tom, aby stavby byly užívány pouze k tomu účelu, ke kterému jsou stavebnětechnickým charakterem určeny a u nichž bylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem ověřeno. Zákaz prodeje tabákových výrobků a lihovin na místě, které nebylo zkolaudováno k prodeji zboží nebo poskytování hostinských služeb, je ustanovením speciálním ve vztahu k obecné povinnosti stanovené v současnosti v § 119 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
24. Krajský soud uvádí, že § 119 stavebního zákona je výrazem zásady, že stavbu lze užívat pouze k tomu účelu, ke kterému je svým stavebnětechnickým charakterem určena, a u níž bylo stavebnětechnické určení k požadovanému účelu stavebním úřadem ověřeno. Smysl této zásady zcela jistě tkví ve snaze předcházet vzniku škod, ke kterým by mohlo docházet nesprávným užíváním staveb. Nelze odhlédnout od toho, že tato zásada nabývá na významu zejména v případě, kdy je stavba užívána větším počtem osob, ačkoli k takovému hromadnému užívání určena nebyla, neboť případnou škodu na životech a zdraví osob je nutné považovat za škodu nejzávažnější.
25. Provádí-li správce daně správu spotřebních daní, je podle navrhovatele logické, že například při místním šetření či daňové kontrole může správce daně učinit jak zjištění týkající se plnění daňové povinnosti, tak zjištění týkající se plnění či porušování zákazů prodeje uvedených v § 133 zákona o spotřebních daních. Lze tudíž pochopit, že zákonodárce z důvodu efektivity státní správy svěřil správcům spotřebních daní působnost v rozsahu § 132 až 134 ve spojení s § 135c a 135d zákona o spotřebních daních. Úprava těchto dvou působností v jednom zákoně je pak logickým vyústěním tohoto záměru.
26. Nelogickou a nepřiměřenou se však ve vztahu k zákonem chráněnému zájmu jeví krajskému soudu povinnost správního orgánu zajistit veškeré věci nacházející se v prostoru, který není svým stavebnětechnickým charakterem určen k aktivitám s těmito věcmi či k přítomnosti věcí v něm. Stavební zákon při obdobném správním deliktu trest propadnutí věci nestanoví. Škoda na životech a zdraví osob přitom může vzniknout vlivem nezpůsobilé stavby, nikoli vlivem zboží prodávaného v této stavbě.
27. Krajský soud v Plzni ve vztahu k principu diferenciace sankcí uvádí, že není vyloučeno, že pachatel prodávající tabákové výrobky a lihoviny v prostoru, který sice formálně není stavebnětechnicky schválen k prodeji zboží, avšak při splnění potřebných formalit by k tomuto účelu mohl být bez jakýchkoli stavebních úprav rekolaudován, bude potrestán mnohonásobně více než pachatel prodávající zmíněné zboží v prostoru bezprostředně ohrožujícím život a zdraví kupujících.
28. Uvedl-li Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (viz výše), že "Stanovení několika druhů sankcí, ať již alternativně nebo kumulativně, je zcela pravidelným způsobem právní úpravy sankcionování jak v oboru trestního, tak správního práva", je podle krajského soudu nutné konstatovat, že tento závěr neplatí pro trest propadnutí věci. Trest propadnutí věci je kumulativně podle § 70 odst. 3 trestního zákoníku stanoven pouze v případě, drží-li pachatel v rozporu s jiným právním předpisem věc nebo jinou majetkovou hodnotu uvedenou v odstavcích 1 a 2, ve vztahu k níž je možno uložit propadnutí věci nebo jiné majetkové hodnoty. Zákon o přestupcích kumulativní stanovení trestu propadnutí věci u žádné ze skutkových podstat přestupků neobsahuje. Bylo by snad možné akceptovat propadnutí tabákových výrobků a lihovin, u kterých nebyla splněna daňová povinnost odvést spotřební daň, nikoli však již tabákových výrobků a lihovin, u kterých daňová povinnost splněna byla. Tyto věci totiž drženy v rozporu se zákonem nejsou. Má-li dojít k propadnutí těchto věcí, je trest propadnutí věci podle názoru navrhovatele zjevně nepřiměřený.