I.
Dne 1. listopadu 1994 se obrátila skupina 44 poslanců Parlamentu České republiky na Ústavní soud s návrhem na zrušení některých ustanovení výše uvedených zákonů. Své námitky proti uvedeným zákonům navrhovatelé zdůvodnili poukazem na to, že ustanoveními § 17 odst. 2, jež zakazují stranám provozovat jakoukoli podnikatelskou činnost, a předpisy o působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření stran a hnutí [§ 18 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb. (úplné znění č. 118/1994 Sb.)], jakož i § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., byla porušena Ústava České republiky (dále jen "Ústava") v čl. 5, čl. 9 odst. 2 a v čl. 97 odst. 1 a Listina základních práv a svobod (dále jen "Listina") v ustanoveních obsažených v čl. 4, čl. 17 odst. 1, 2, 4 a v čl. 20 a 22.
Navrhovatelé vyslovují názor, že novelizací zákona o sdružování bylo hospodaření stran a hnutí podřízeno kontrole Nejvyššího kontrolního úřadu, což odporuje čl. 97 odst. 1 Ústavy, podle něhož je Nejvyšší kontrolní úřad oprávněn vykonávat kontrolu výlučně jen hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. V tomto smyslu byla i působnost uvedeného orgánu vyjádřena v ustanovení § 3 zákona č. 166/1993 Sb., které bylo - dle názoru navrhovatelů - z účelových důvodů doplněno zákonem č. 117/1994 Sb. o čtvrtý odstavec v tom smyslu, že hospodaření politické strany a politického hnutí s příspěvky ze státního rozpočtu České republiky je pro účely zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu hospodařením se státním majetkem.
Podle § 18 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., jsou strany a hnutí povinny předkládat Nejvyššímu kontrolnímu úřadu každoročně výroční finanční zprávy, které zahrnují nejen příspěvky ze státního rozpočtu [§ 17 odst. 3 písm. a), b) zákona], ale též všechny ostatní příjmy, včetně darů od fyzických a nestátních právnických osob, jakož i roční účetní výkazy, tj. výkaz o majetku a závazcích a výkaz o příjmech a výdajích (§ 18 odst. 1 zákona). Jak uvádějí navrhovatelé, Nejvyšší kontrolní úřad je oprávněn přezkoumávat včasnost, úplnost a pravdivost všech údajů obsažených ve zprávě a na základě zjištěných nedostatků dokonce dát podnět k návrhu na rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí (§ 18 odst. 4 a § 15 zákona). Tuto v § 18 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., vymezenou působnost Nejvyššího kontrolního úřadu pokládají navrhovatelé za protiústavní a za neústavní pokládají též rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu podle § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.
Skupina 44 poslanců dovozuje, že působnost Nejvyššího kontrolního úřadu se nemá vztahovat ani na hospodaření se státními příspěvky. Ani státní příspěvky nejsou účelově vázány, jejich poskytnutím nevzniká mezi státním rozpočtem a rozpočtem stran nebo hnutí žádný finanční vztah a vyplacením Ministerstvem financí přecházejí příspěvky do vlastnictví strany nebo hnutí.
Navrhovatelé napadají jako protiústavní i možnost rozpustit stranu nebo hnutí z důvodu nedostatků v jejich hospodaření, zjištěných Nejvyšším kontrolním úřadem podle nového znění § 18 odst. 4 zákona. Svůj názor opírají o čl. 20 odst. 3 Listiny stanovící, ve kterých případech může být výkon základních občanských práv, tedy i práva sdružovacího, omezen.
Konečně pak návrh skupiny poslanců napadá ustanovení § 17 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., který zakazuje, aby strany nebo hnutí vlastním jménem provozovaly jakoukoli podnikatelskou činnost, zakládaly právnickou osobu, která podnikatelskou činnost provozuje, anebo se účastnily jako společníci nebo členové takové právnické osoby. Navrhovatelé namítají, že dosavadní úprava připouštěla, aby strany a hnutí provozovaly rozhlasové a televizní stanice, vydavatelství, nakladatelství a tiskárny, jakož i publikační a propagační činnost. Novým ustanovením, jež toto znemožňuje, se radikálně omezují možnosti politického působení všech politických stran a hnutí, aby vlastními prostředky propagovaly své vlastní cíle. Podle návrhu skupiny poslanců je tak ohrožena svobodná soutěž politických stran, jejíž podmínkou je též materiální základ (tiskárny aj.), rovná příležitost k dosahování programových cílů a rovný přístup k veřejným sdělovacím prostředkům.
Navrhovatelé dovozují, že novelizací zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 117/1994 Sb. došlo ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy), a podali proto návrh, aby Ústavní soud zrušil napadená ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb. Vzhledem k tomu, že návrh obsahoval nepřesnosti, jež mohly být různým způsobem interpretovány, požádal soudce zpravodaj skupinu poslanců o jednoznačné upřesnění návrhu, což se stalo dopisem z 2. 3. 1995. Návrh na nález Ústavního soudu formuluje skupina poslanců takto: "1. Dnem 1. října 1995 se zrušují ustanovení § 17 odst. 2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.; 2. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů se v § 18 citovaného zákona zrušují (vypouštějí) slova "a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu" v odstavci 1 a ustanovení odstavců 2, 3, 4 a 5; 3. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů se zrušuje ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb."
Dle názoru navrhovatelů jsou uvedená ustanovení v rozporu s čl. 5, čl. 9 odst. 2 a čl. 97 odst. 1 Ústavy a s ustanoveními čl. 4, čl. 17 odst. 1, 2 a 4, čl. 20 a čl. 22 Listiny.
Ústavní soud, když ověřil, že návrh skupiny 44 poslanců splňuje potřebné formální náležitosti a podmínky jak článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, tak i zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyzval Parlament České republiky, aby se na základě § 69 zákona č. 182/1993 Sb. k návrhu písemně vyjádřil.
Na tuto výzvu sdělil dne 12. 12. 1994 předseda Poslanecké sněmovny stanovisko Parlamentu k návrhu poslanců. V tomto vyjádření se uvádí, že vládní návrh zákona, který byl podkladem jednání Poslanecké sněmovny, ustanovení, jež jsou navrhovateli napadána, neobsahoval. Ta byla vznesena jako pozměňovací návrhy v parlamentní debatě a stala se pak součástí společné zprávy (tisk 832) výborů Poslanecké sněmovny. Také z těsnopisecké zprávy o jednání Poslanecké sněmovny vyplývá, že tyto podstatné změny vládního návrhu provedl zejména rozpočtový výbor. V průběhu parlamentní debaty se vláda vyjádřila k těmto pozměňovacím návrhům skepticky anebo s nimi vyslovila přímo nesouhlas; tak tomu bylo u návrhu, aby politické strany mohly být rozpuštěny z důvodů zjištěných závad v jejich hospodaření.
Vyjádření Poslanecké sněmovny k tomu sděluje, že smyslem pozměňovacích návrhů bylo vytvoření předpokladů pro to, aby se politické strany a politická hnutí mohly věnovat svému poslání, tj. aby výkon sdružovacího práva realizovaný jejich prostřednictvím skutečně sloužil občanům k jejich účasti na politickém životě společnosti a politické strany a politická hnutí se mohly oprostit od činností, které je zatěžují a odvádějí od jejich poslání. Ve stanovisku se dále vyslovuje názor, že přijetím těchto pozměňovacích návrhů se politickým stranám a politickým hnutím za podmínek stanovených zákonem poskytují příspěvky ze státního rozpočtu, a tak odpadá dosud často nezbytná potřeba jejich účasti na podnikatelských aktivitách v nejrůznějších formách, které občané velmi citlivě a kriticky posuzují. Nezbytnost, aby použití příspěvků ze státního rozpočtu kontroloval Nejvyšší kontrolní úřad, pak logicky vyplývá, dle vyjádření Poslanecké sněmovny, z toho, že jde o majetek státu a občané mají nezadatelné právo na to, aby stát zajistil nezbytnou míru kontroly hospodaření s takovým majetkem. Oddělené vedení účetní evidence o hospodaření s příspěvky ze státního rozpočtu zajišťuje ochranu práv politických stran a politických hnutí a jejich právní jistotu. Vyjádření Poslanecké sněmovny obsahuje dále názor, že vznik určitých práv na plnění ze státního rozpočtu doprovází i vznik určitých povinností ke státnímu rozpočtu, ke státu a ke společnosti, což odůvodňuje i nárok na státní kontrolu hospodaření s těmito prostředky. V závěru pak stanovisko dodává, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.