II.a
Neústavnost institutu komplexního pozměňovacího návrhu
4. Navrhovatel nejdříve požaduje, aby Ústavní soud zrušil body 1, 2, 3, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 38, 41, 42 a 49 čl. I, body 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II (přechodná ustanovení k zavedení funkčního období v zákoně o soudech a soudcích), body 2 a 3 čl. III (zavedení funkčního období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu a možnost opakovaného jmenování), jakož i čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. (přechodná ustanovení k zavedení funkčního období v soudním řádu správním). Napadená ustanovení v tomto případě není třeba uvádět. Jsou jako celek součástí tzv. komplexního pozměňovacího návrhu, jehož použití (bez ohledu na to, co je jeho obsahem) považuje navrhovatel za neústavní. Neústavním tak je podle navrhovatele již sám postup přijetí této části zákona č. 314/2008 Sb., což dopadá na výše uvedené body jeho čl. I, čl. II, čl. III a čl. IV. V takovém případě by byla tato část návrhu vypořádána tím, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že uvedené části zákona č. 314/2008 Sb. nebyly přijaty ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatel tak sice navrhuje zrušení zákona z důvodu nedodržení procedury, nicméně navrhuje zrušení jen některých tím postupem přijatých ustanovení (sub 12 a 13).
5. Pro případ, že Ústavní soud základní návrh [sub 2a)] posoudí jinak a dospěje k závěru, že argumenty k němu předestřené jsou - jak uvádí navrhovatel - spíše hmotněprávního charakteru, je in eventum navrhováno zrušení všech ustanovení zákona č. 6/2002 Sb. a č. 150/2002 Sb., která jsou v nich změněna těmi ustanoveními zákona č. 314/2008 Sb., jež přesáhla rozsah původní zákonodárné iniciativy vlády. V zákoně o soudech a soudcích se proto navrhuje zrušit
- v § 15 odst. 1 slova "místopředsedů",
- v § 15 odst. 2 slova "místopředsedové",
- v § 23 odst. 1 slova "místopředsedů",
- jako celek § 102, § 103 odst. 1 a 2, § 104 odst. 1 a 2, § 105 odst. 1 a 2, § 105a, § 108 odst. 2,
- v § 119 odst. 2 slova "místopředsedové Nejvyššího soudu",
- v § 121 odst. 2 slova "místopředsedové",
- v § 168 slova "místopředsedy".
Dále se v této souvislosti navrhuje zrušit v zákoně č. 314/2008 Sb. v čl. II body 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 a v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, § 13 odst. 3 a § 13a, a v souvislosti s tím čl. IV v zákoně č. 314/2008 Sb.
6. Tato druhá varianta petitu návrhu [sub 2b)] je, jak již bylo uvedeno, z hlediska rozsahu totožná s variantou sub 2a), liší se jen východiskem pro argumentaci. Zatímco v prvém případě se navrhuje zrušení vybraných bodů zákona č. 314/2008 Sb., tj. novelizací výše uvedených zákonů jdoucích nad rámec původní zákonodárné iniciativy vlády, druhá varianta petitu návrhu navrhuje zrušit jednotlivá ustanovení těchto novelizovaných zákonů v rozsahu, v jakém byla novelizována zákonem č. 314/2008 Sb. V tomto případě navrhovatel svou argumentaci blíže nerozvedl, pouze uvedl, že překročení rozsahu původní zákonodárné iniciativy vlády by bylo možno považovat (když ne procesně) za porušení ústavního pořádku z hmotněprávního hlediska. Tato varianta petitu je tak argumentačně totožná s předchozí variantou námitek směřujících proti ústavnosti tzv. komplexních pozměňovacích návrhů. V tomto případě se tak jedná o ústavnost výše uvedených ustanovení zákona o soudech a soudcích,bodů 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., § 13 a § 13a v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
7. Ústavně závadná procesní pochybení při projednávání tisku Poslanecké sněmovny č. 425, která navrhovatel Ústavnímu soudu předestřel, spočívají ve způsobu přijetí zákona č. 314/2008 Sb. formou tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. K tomu navrhovatel uvedl, že Ústava České republiky (dále jen "Ústava") ve svém čl. 41 vyjmenovává subjekty zákonodárné iniciativy a v dalších ustanoveních konstruuje základy zákonodárného procesu, na něž jsou kladeny další vrstvy tzv. reglementového práva v podobě zákonné úpravy či autonomních usnesení parlamentních komor, parlamentních zvyklostí a ustálené praxe. Zdůraznil, že Ústavní soud poskytuje ochranu především výslovné úpravě ústavní [viz nález č. 331/2005 Sb. - nález sp. zn. Pl. ÚS 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9)], nikoliv však pouze jí [srov. např. nálezy č. 476/2002 Sb. - nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25) a č. 37/2007 Sb. - nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349]. Význam jednotlivých vrstev pravidel zákonodárného procesu totiž neplyne pouze z případného stupně právní síly, ale též z míry detailnosti úpravy: čím stručnější úprava na vyšším stupni právní síly, tím významnější úprava stupně nižšího.
8. Navrhovatel dále uvedl, že z práva zákonodárné iniciativy vyplývá právo nejen návrh zákona podat, ale také právo, aby byl projednán. Podstatné je, že k právu zákonodárné iniciativy je akcesorickým právo podávat pozměňovací návrhy. Ty však nesmí podle jeho názoru nabývat podoby "zastřené zákonodárné iniciativy". Zde připomněl, že Ústavním soudem již byly identifikovány a zakázány tzv. přílepky (nález č. 37/2007 Sb.), přičemž tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou podle něj institutem příbuzným, neboť jejich podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, zpravidla připraveným věcně příslušným parlamentním výborem, ač ten podle Ústavy právem zákonodárné iniciativy nedisponuje. Komora tak fakticky přestane jednat o řádně podaném návrhu zákona, aniž by jej schválila nebo zamítla. Pozměňovací návrhy poslanců přitom od tohoto okamžiku mají být formulovány ve vztahu k tomuto novému "návrhu zákona", ač ti si je mohli v dobré víře a po konzultacích s vnějšími subjekty připravovat k návrhu zákona původnímu. Podobně jako u tzv. přílepků chybí komplexním pozměňovacím návrhům řádná příprava, odůvodnění, vláda nemá šanci se k nim vyjádřit, neboť projednávala jiný (původní) návrh zákona, ukrácena mohou být práva parlamentní menšiny, zvyšuje se riziko vzniku zákona stojícího v konfliktu s požadavky srozumitelného, přehledného a předvídatelného práva, neboť je připravován ve specifických časových podmínkách uvnitř Parlamentu. Postup přijímání závažných zákonů cestou komplexních pozměňovacích návrhů tak je v rozporu s "právem na dobré zákonodárství" a zásadou slyšet všechny strany, které byly vyjádřeny v nálezu Ústavního soudu č. 37/2007 Sb.
9. Další námitkou v tomto směru je, že komplexní pozměňovací návrhy, jež se "míjejí" s prvním sněmovním čtením a deformují čtení druhé, zasahují i hlubší vrstvy parlamentních procedur, které jsou neutrální jen ve smyslu nestrannosti, nikoliv však nehodnotovosti; naopak mají umožnit informování veřejnosti o rozhodovacím procesu, slyšení dotčených zájmů, zvážení nejrůznějších implikací, včetně ústavních, čímž sledují hodnoty transparentního, rozvážného, poučeného a inklusivního vládnutí.
10. Forma komplexního pozměňovacího navrhuje podle navrhovatele rovněž v rozporu se zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, protože nesměřuje k vypuštění, rozšíření či změně některých částí původního návrhu [srov. jeho § 63 odst. 1 bod 5 písm. a)], nýbrž k jeho úplnému nahrazení, aniž by však byl např. vybaven důvodovou zprávou (písemným odůvodněním), bez níž (nejen) senátoři jen obtížně seznávají úmysl zákonodárce. Současně neumožňuje posoudit tzv. úzký vztah jednotlivých pozměňovacích návrhů k měněné předloze. Pouze jednotlivé pozměňovací návrhy mohou korektně upravovat dílčí legislativní záměry navrhovatele zákona ve vztahu k témuž předmětu.
11. Ze všech uváděných důvodů považuje navrhovatel institut komplexního pozměňovacího návrhu za rozporný přinejmenším s čl. 1 odst. 1, čl. 41 a čl. 44 Ústavy.
12. Nicméně se navrhovatel nedomáhá zrušení zákona č. 314/2008 Sb. jako celku, a to proto, že jednak považuje za účelné minimalizovat derogační zásahy Ústavního soudu, jednak uznává odlišný způsob přípravy a projednání původních a nově doplněných částí zákona spojených v jediném komplexním pozměňovacím návrhu. Proto zohledňuje nejen formu, ale i jeho obsah, což je přístup poněkud odlišný od tzv. přílepků, které lze od zbytku zákona oddělit technicky relativně snadno. V tomto ohledu je možné odlišit ustanovení, která byla řádně podána vládou jako součást vládního návrhu, od ustanovení, jež do návrhu zákona vnesl ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny. Ta první jsou zpracována řádným způsobem a vybavena důvodovou zprávou, k těm druhým je jen několikavěté zdůvodnění přednesené na schůzích obou komor, ze kterého neplyne, jaké varianty úpravy byly zvažovány. Navrhovatel přitom nepovažuje za podstatné, že rovněž text doplněný ústavněprávním výborem vznikl nejspíše na Ministerstvu spravedlnosti a že ministr spravedlnosti J. Pospíšil komplexní pozměňovací návrh podpořil. To je podle navrhovatele možná ještě horší, protože vědomě došlo k porušení stanovených postupů. Zákonodárnou iniciativou disponuje vláda, a nikoliv ministerstva. Obecně totiž platí, že stejně tak, jako mohou úředníci obcházet resortního ministra a prosazovat vlastní představy o podobě zákonů přímým jednáním s poslanci, může i ministr obcházet (koaliční) vládu, v níž se svou představou neuspěl nebo by uspět nemusel. Obojí tak koliduje s postavením vlády jako kolegiátního vrcholného orgánu výkonné moci, jež svůj program z významné části realizuje pomocí zákonodárné iniciativy. "Vytunelování" návrhu zákona proto může být posuzováno i jako zásah do dělby moci. Poukázal též na odbornou převahu, která umožňuje vládě připravovat zákony se zohledněním různých aspektů kvalitní tvorby práva, tj. materiálních, formálních i organizačních (Legislativní pravidla vlády, Legislativní rada vlády, připomínkové řízení). Jejich ignorování snižuje pravděpodobnost vzniku formálně dokonalého zákona, což navíc umocňují komplexní pozměňovací návrhy, jež svou povahou dále širší diskusi a rozvažování utlumují.
13. V této souvislosti navrhovatel připomněl, že návrh se navíc dotýká jedné ze tří základních větví státní moci, a to v otázkách mimořádně citlivých a složitých (jmenování a odvolávání soudních funkcionářů, zavedení funkčních období, změna poměrů na Nejvyšším soudu atd.). Proto je nepřijatelná absence odůvodnění jak v důvodové zprávě, tak ve všech čteních parlamentní debaty, čímž se stává o to zřejmější potřeba označit postup přijetí novely zákona o soudech a soudcích cestou komplexního pozměňovacího návrhu za rozporný s principem právního státu a demokratického legislativního procesu (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy) i s "právem na dobré zákony" či se zásadou slyšet všechny strany. Podle navrhovatele se v tomto případě přímo vnucuje pochybnost, zda konkrétní průběh zákonodárného procesu nebyl zvolen právě kvůli snaze vynechat nepohodlnou diskusi se soudcovskou veřejností, což je i v rozporu s definicí demokracie jako vlády diskusí, a to nejen mezi politiky navzájem, ale hlavně mezi vládnoucími a ovládanými. Proto navrhovatel navrhl zrušit ty součásti ústavně nepřijatelné formy komplexního pozměňovacího návrhu (viz Tisk č. 425/1. Poslanecká sněmovna. V. vol. období. 2008), jež nebyly vládou řádně podány a Poslaneckou sněmovnou transparentně projednány, nikoli tedy ty části zákona č. 314/2008 Sb., které byly součástí původního vládního návrhu (Tisk č. 425/0. Poslanecká sněmovna. V. vol. období. 2008).
14. Podle navrhovatele je možné, že Ústavní soud bude výše uvedené argumenty považovat spíše za hmotněprávní. V takovém případě předložil další variantu petitu (viz výše sub 5) formulovanou tak, aby mohly být zrušeny důsledky novelizace zákonem č. 314/2008 Sb., jak se projevily v zákoně o soudech a soudcích a v soudním řádu správním jako předpisech novelizovaných, popř. v čl. II a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. (přechodná ustanovení k novelizacím uvedených zákonů). Tento návrh navrhovatel již dále neodůvodnil. Z jeho odůvodnění lze pouze dovodit, že oproti procesnímu rázu námitek první varianty petitu návrhu navrhuje ve druhé variantě odstranit důsledky novely z hlediska hmotněprávního. Jinak řečeno, v tomto případě se po Ústavním soudu požaduje, aby porušení procedury považoval za porušení samotného obsahu ústavního pořádku.
15. Možno tak souhrnně konstatovat, že první dvě varianty petitu návrhu tak považují za základní problém neústavnost použití komplexního pozměňovacího návrhu. První z nich směřuje proti vybraným částem zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů. Druhá varianta návrhu petitu směřuje již nikoli proti novele, tj. zákonu č. 314/2008 Sb., nýbrž ve stejném rozsahu proti přesně označeným ustanovením zákona o soudech a soudcích, soudního řádu správního a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., avšak pouze s poznámkou, že se tak děje pro případ, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že argumenty uvedené v první verzi petitu návrhu jsou spíše hmotněprávního charakteru, tzn. že obsahový rozpor je založen i vadnou procedurou v podobě komplexního pozměňovacího návrhu.