I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele
1. Návrhem, jenž byl Ústavnímu soudu doručen dne 16. prosince 2010, splňujícím obsahové i formální náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se Ministerstvo vnitra (dále také jen "navrhovatel") domáhalo zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně č. 1/2010 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu (dále též jen "vyhláška" nebo "vyhláška č. 1/2010") z důvodu v návrhu blíže specifikovaného nesouladu s ústavním pořádkem a zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o obcích").
2. Předmětná vyhláška zní (pozn. red.: včetně pravopisných nepřesností):
"Obecně závazná vyhláška města Františkovy Lázně
OZV č. 1/2010
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v oblasti omezení hazardu
Zastupitelstvo Města Františkovy Lázně na svém zasedání dne 24. 2. 2010, jak vyplývá z usnesení číslo 700/2010, se usneslo vydat v rámci samostatné působnosti města dle § 10 písm. a) a podle § 84 odst. 2 písm. h) zákona číslo 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tuto obecně závaznou vyhlášku:
Článek 1
(1) Město Františkovy Lázně (dále jen město) stanovuje provozování loterie nebo jiné podobné hry pomocí technických zařízeních, které bylo povoleno na základě ustanovení § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen výherní zařízení), činností, která by mohla narušit veřejný pořádek.
(2) Účelem této vyhlášky je zajištění veřejného pořádku ve městě určením míst veřejnosti přístupných pro provozování výherních zařízeních.
Článek 2
(1) Výherní zařízení mohou být na území města provozována pouze v objektu č. p. 1 na st. p. č. 32 v k. ú. a obci Františkovy Lázně v ulici Národní 1.
Článek 3
Sankce
(1) Za nedodržování této vyhlášky se ukládají sankce podle zvláštních předpisů.
Článek 4
(1) Tato vyhláška nabývá účinnosti 15. dnem následujícím po dni vyvěšení na úřední desce.
Mgr. Lenka Sazimová
místostarostka
Ivo Mlátilík
starosta"
3. Navrhovatel v návrhu zrekapituloval proces přijetí napadené vyhlášky a průběh své dozorové činnosti ve smyslu § 123 obecního zřízení. Následně se věnoval obsahovým nedostatkům předmětné vyhlášky, které specifikoval níže uvedeným způsobem. V tomto smyslu se navrhovatel věnoval otázce, zda město Františkovy Lázně při vydávání předmětné vyhlášky nejednalo mimo svou zákonem vymezenou působnost (ultra vires) a svou zákonem vymezenou pravomoc a působnost nezneužilo.
4. Z obecného hlediska navrhovatel uvedl, že v návaznosti na čl. 104 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále jen "Ústava") mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, přičemž k vydání těchto právních předpisů obec nepotřebuje další zákonné zmocnění (s výjimkou oblasti daní a poplatků). Rozvedením citovaného ustanovení je § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení; v souladu s tímto ustanovením pak § 10 obecního zřízení vymezuje věcné oblasti, v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo. Pro tyto oblasti však platí, že předmětem úpravy obecně závazné vyhlášky musí být místní záležitosti. Obec rovněž nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny zákonné úpravě, nebo otázky, které jsou již upraveny předpisy práva soukromého nebo veřejného. Do samostatné působnosti naopak dle § 35 odst. 1 obecního zřízení nepatří záležitosti, které jsou zákonem svěřeny krajům, a záležitosti, které náleží do přenesené působnosti orgánů obce či do působnosti, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy.
5. Jak uvádí navrhovatel, byla předmětná vyhláška vydána podle § 10 písm. a) obecního zřízení, tedy k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Z vyjádření města přitom dle navrhovatele vyplynulo, že město reagovalo na bezpečnostní situaci v hernách a jejich bezprostředním okolí (v návaznosti na zprávu Policie České republiky ze dne 26. 3. 2010). Dosavadní vyhláška č. 2/2009 o provozování výherních hracích přístrojů na území města se totiž ukázala neúčinnou v důsledku toho, že po jejím přijetí doposud regulované výherní hrací přístroje (dále též jen "VHP") nahradily tzv. videoloterijní terminály (dále též jen "VLT"), které sice nejsou VHP, ale jejich smysl je stejný. Vzhledem k vyšším sázkám a výhrám je jejich "společenská nebezpečnost" navíc vyšší než VHP. Za daným účelem vyhláška zavedla legislativně-technickou zkratku "výherní zařízení", za činnost, která by mohla narušit veřejný pořádek, považuje provozování loterie nebo jiné podobné hry pomocí technických zařízení povolovaných na základě § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "loterijní zákon") a vymezila místa, kde mohou být výherní zařízení provozována.
6. Dle navrhovatele je rozsah právní regulace dle § 10 písm. a) obecního zřízení omezen základními právy a svobodami. Ustanovení čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") přitom vyhrazuje stanovení podmínek a omezení pro výkon určitých povolání nebo hospodářských činností zákonu. Podnikání v oblasti hazardních her je komplexně regulováno právě loterijním zákonem, a to včetně výkonu státní správy v dané oblasti, stanovení věcné příslušnosti k povolování loterií a jiných podobných her, stejně tak jako možné ingerence samosprávy do dané oblasti. V tomto smyslu lze obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti regulovat pouze VHP, a to způsobem vymezeným v § 17 odst. 11 či § 50 odst. 4 loterijního zákona (právě takovým způsobem město postupovalo v případě vyhlášky č. 2/2009). Zvoleným postupem se však město dostalo do konfliktu s čl. 26 odst. 1 Listiny a zasáhlo do otázek vyhrazených dle § 50 odst. 3 loterijního zákona Ministerstvu financí (povolování loterií a jiných podobných her, které nejsou loterijním zákonem upraveny), tedy do výkonu státní správy.
7. Při povolování loterií a jiných podobných her neupravených v loterijním zákoně je dle navrhovatele třeba přiměřeně použít části první až čtvrtou předmětného zákona, a též ustanovení § 4 odst. 2, které ukládá přihlížet při vydání povolení i k otázce veřejného pořádku. V tomto směru Ministerstvo financí od 1. 6. 2009 zavedlo opatření, které má zohledňovat při vydání povolení dle § 50 odst. 3 loterijního zákona příslušné vyhlášky obcí vydané dle § 50 odst. 4 loterijního zákona (regulace VHP), resp. stanovisko obce (udělené povolení může ministerstvo z iniciativy obce zrušit). Proto je již v rámci výkonu státní správy garantováno dodržování veřejného pořádku. Za současného stavu by se tak město Františkovy Lázně mělo obrátit na Ministerstvo financí, např. s návrhem na zrušení již udělených povolení, a nikoli věc řešit obecně závaznou vyhláškou.
8. Pro regulaci loterií a jiných podobných her povolovaných Ministerstvem financí dle čl. 50 odst. 3 loterijního zákona obecně závaznými vyhláškami tak dle navrhovatele není dán prostor. Jednalo by se o zásah do oblasti státní správy, což potvrzují i různé legislativní iniciativy z poslední doby (sněmovní tisky č. 33, 47 a 138 zařazené na pořad schůze Poslanecké sněmovny od 7. 12. 2010). Přesto zástupci města trvají na stanovisku, že do výkonu státní správy předmětnou vyhláškou nezasahují (pokud ano, tak nikoli nepřípustně), pouze chrání veřejný pořádek ve městě a rozhodně svévolně neomezují žádnou oblast podnikatelské činnosti (pouze eliminují příčiny zásahu do veřejného pořádku); státní dozor na úseku loterií a jiných podobných her sám o sobě nezaručuje dostatečnou ochranu veřejného pořádku.
9. S odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02 ze dne 5. 2. 2003 (N 18/29 SbNU 141; 53/2003 Sb.) navrhovatel poukázal na to, že samospráva mj. nemůže na svém území vyloučit dosah státní moci a fungování státní správy, což v daném případě město Františkovy Lázně přijetím předmětné vyhlášky učinilo. Navrhovatel zopakoval, že příslušným orgánem k vydávání daných rozhodnutí, včetně zhodnocení dopadu na veřejný pořádek, je Ministerstvo financí. Pociťované nedostatky státní správy na daném úseku nelze suplovat vydáváním obecně závazných vyhlášek; takový výklad § 10 písm. a) obecního zřízení je extenzivní a v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy. Nadto dochází ke kolizi s čl. 26 Listiny, neboť vyhláška omezuje činnost, jejíž regulace je zákonem vyhrazena státnímu orgánu. Z těchto důvodů účastník řízení svoji samostatnou působnost překročil a jednal ultra vires; navrhovatel konstatoval možný rozpor s čl. 104 odst. 3 Ústavy, čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, § 10 písm. a) a § 35 obecního zřízení. Závěrem navrhovatel uvedl, že s přihlédnutím k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 28/09 ze dne 2. 11. 2010 (368/2010 Sb.) je vhodné zrušit celou napadenou vyhlášku, a nikoli jen její čl. 3 odst. 1, neboť bez tohoto ustanovení postrádá celá vyhláška své opodstatnění.