c) Vyjádření vlády
16. Vláda k výzvě soudce zpravodaje učiněné dle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, sdělila, že vstupuje do řízení; vzhledem k tomu v něm má postavení vedlejší účastnice.
17. Ve svém vyjádření se vláda vyjádřila nejprve k problematice neakcesorické rovnosti. K tvrzení navrhovatelky, že vzniká nerovnost mezi oprávněnými, jimž vyplácí důchod ČSSZ s různým termínem výplaty důchodu, a oprávněnými, jimž důchod vyplácejí Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti, vláda uvádí, že nejde o porušení zásady rovnosti, neboť všichni oprávnění obdrží zvýšený důchod a nikdo není ve výši valorizace důchodu poškozen, tj. nemůže dojít k tomu, že by oprávnění s pozdějším výplatním termínem zvýšení nedostali nebo obdrželi nižší než stanovené zvýšení (dle příslušného nařízení vlády).
18. Je třeba vzít v úvahu, že důchody, jejichž výše je stanovena podle § 34 a 35 zákona o důchodovém pojištění měsíčně, se vyplácejí podle § 116 odst. 1 zákona o provádění zabezpečení (v případě, že jejich plátcem je ČSSZ) dopředu v pravidelných měsíčních lhůtách určených plátcem důchodu, takže někteří důchodci obdrží zvýšení dříve, nikoliv však za delší období. V rámci kalendářního měsíce obdrží všichni důchodci v daném termínu splatnosti splátku důchodu po jejím zvýšení podle příslušného právního předpisu (nyní nařízení vlády), a to v rámci pravidelného zvýšení vždy v měsíci lednu; v rámci kalendářního roku obdrží všichni důchodci 12 měsíčních splátek valorizovaného důchodu.
19. Výplaty důchodů nejsou z administrativně-technických důvodů vázány na kalendářní rok a kalendářní měsíce, ale jsou rozděleny do jednotlivých výplatních termínů. S tím je zároveň neoddělitelně spojeno i období, za které jsou jednotlivé splátky vypláceny; nejde o období kalendářního měsíce, ale o období měsíce tzv. klouzavého, který je vymezen datem splatnosti důchodu určeným plátcem důchodu. Tento "klouzavý" měsíc počíná dnem splatnosti důchodu v jednom kalendářním měsíci a končí dnem bezprostředně předcházejícím dni splatnosti v následujícím kalendářním měsíci. Splátka vyplacená např. v lednu tedy není vyplacena za období od 1. 1. do 31. 1., ale za období ode dne splatnosti, tj. např. od 18. 1. do dne předcházejícího dni splatnosti v únoru, tj. do 17. 2. Je tedy vyplacena vždy za stejný počet dnů bez ohledu na den splatnosti. Laicky řečeno, "důchodový rok" trvá pro každého důchodce stejně dlouho, obdrží během něj stejnou relativní sumu finančních prostředků, a nelze jej srovnávat se statickým modelem kalendářního roku, neboť změny ve výši důchodu se váží k výplatnímu dni. Jediným rozdílem mezi důchodci s různým termínem výplaty důchodu je tedy skutečnost, že někteří budou mít valorizovanou důchodovou dávku k dispozici dříve (v praxi jen v řádech dnů). Nemůže však dojít k situaci, kdy by důchodci s pozdějším výplatním termínem důchodu na některé částky vůbec nedosáhli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 15/2013-71).
20. To, že ČSSZ vyplácí důchody v rámci kalendářního měsíce dlouhodobě v různých dnech splatnosti (výplatními termíny jsou v praxi sudé dny, a to od 2. až 24. dne v kalendářním měsíci), má své věcné důvody. Tyto výplatní termíny byly stanoveny historicky v době, kdy hotovostní výplata byla jediným možným způsobem výplaty důchodů a nebylo možné v žádném případě vyplácet všechny důchody v jednom dni prostřednictvím pošty (nejen z technických, ale například i personálních a bezpečnostních hledisek). Pošta nebyla a není schopna technicky zajistit tak velký objem hotovostních výplat důchodů (dříve přes 2 miliony, nyní ještě cca kolem 1 milionu) k jednomu výplatnímu termínu, a to jak na poštovních přepážkách, tak v místě bydliště důchodce (tzv. doručování domů). Sjednocení výplatních termínů do jednoho dne není tudíž v současné době a ani dohledné budoucnosti, kdy ještě bude probíhat velký počet hotovostních výplat důchodů, reálné.
21. Platnou právní úpravu, která upravuje výše popsaný postup výplaty důchodů, nelze tedy považovat za svévolnou či extrémní, neboť má racionální základnu zohledňující technické možnosti jak plátce důchodu, tak držitele poštovní licence. Určitá rozdílnost, na kterou navrhovatelka poukazuje, je tedy podložena legitimními důvody. Ukládá-li zákonodárce orgánu sociálního zabezpečení (ČSSZ) zajistit pravidelnou měsíční výplatu cca 3,5 milionů důchodů téměř 2,9 milionům důchodců, musí právní úprava vytvořit takové předpoklady, aby tento úkol byl realizovatelný. Důchody představují v naprosté většině jediný zdroj příjmu důchodců, a proto musí být vyplaceny řádně a včas.
22. Z technického hlediska lze ke stanovení konkrétního výplatního termínu dodat, že ČSSZ má stanovena vnitřní pravidla určení konkrétního výplatního termínu, která zohledňují možnosti administrativního a účetního zpracování. Výplatní termíny v sudé dny umožňují rozdělení výplat do menších skupin - pracovních cyklů a ČSSZ má stanoven harmonogram výplat důchodů, do kterého jsou zařazeny pracovní cykly a každému pracovnímu cyklu jsou přiřazena konkrétní data splatnosti.
23. Z uvedeného též vyplývá rozdílný způsob výplaty důchodů prováděných ČSSZ na jedné straně a orgány sociálního zabezpečení resortů obrany, vnitra a spravedlnosti na straně druhé (§ 9 zákona o provádění zabezpečení). Především je třeba uvést, že orgány posledně uvedených resortů vyplácejí důchody nesrovnatelně menšímu počtu "svých" důchodců; dohromady necelým šedesáti tisícům důchodců (oproti 2,9 milionu důchodců, jimž důchod vyplácí ČSSZ). Důchody tak mohou být těmito orgány vypláceny všem důchodcům ve stejný den splatnosti, a to na příslušný kalendářní měsíc (v praxi však ani u těchto orgánů není jediný výplatní termín, neboť v rámci Ministerstva spravedlnosti je výplatním termínem 10. den v měsíci a u ostatních orgánů sociálního zabezpečení 11. den v měsíci). Rozdílná právní úprava výplat důchodů těmito orgány sociálního zabezpečení je dána jak historickým vývojem, tak i dalšími podstatnými souvislostmi.
24. V minulosti totiž upravovaly nároky z důchodového pojištění rozdílné právní předpisy, které obsahovaly rozdílné podmínky pro vznik nároku na důchod "civilistů" a nároku na důchod příslušníků ozbrojených sil a sborů, přičemž pro příslušné nositele pojištění byly vytvořeny podmínky pro bezproblémovou a co nejjednodušší realizaci výplaty důchodů, a to i s ohledem na počet důchodců a vyplácených důchodů, způsob výplaty důchodů v podmínkách jednotlivých resortů a objem výdajů na vyplácené důchody. K úplnému sjednocení právní úpravy, pokud jde o nároky z důchodového pojištění, došlo v podstatě až zákonem o důchodovém pojištění z roku 1995. Dále je třeba zdůraznit, že i přes toto sjednocení existuje v případě příslušníků ozbrojených sil úzké propojení výplaty důchodu a výplaty výsluhových náležitostí souvisejících se skončením služebního poměru (pravidelně se opakující výplata výsluhového příspěvku), kdy např. v případě přiznání důchodu z důchodového pojištění může trvat nárok na další výplatu větší nebo menší části výsluhového příspěvku, který se poukazuje ve stejný termín a stejným způsobem jako důchod.
25. Pokud jde o různý termín výplaty důchodů v rámci měsíce (nebo jinak stanoveného období), je i u jiných sociálních dávek možný rozdílný termín splatnosti v rámci daného výplatního období. Jako příklad lze uvést výplatu dávek nemocenského pojištění podle § 110 odst. 3 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění zákona č. 267/2014 Sb., (podle tohoto ustanovení se dávky nemocenského pojištění vyplácejí nejpozději ve lhůtě do jednoho měsíce následujícího po dni, v němž byl doklad pro nárok na výplatu dávky doručen okresní správě sociálního zabezpečení; splatnost je tedy v praxi v různé dny, což platí i v případě přepočtu výše dávek od 1. ledna podle nové výše redukčních hranic podle § 22 odst. 2 zákona o nemocenském pojištění) nebo výplatu příspěvku na péči podle § 18 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, (podle tohoto ustanovení se příspěvek vyplácí měsíčně, a to v kalendářním měsíci, za který náleží; v rámci měsíce je splatnost u jednotlivých oprávněných osob různá, a to i v případě zákonné změny výše příspěvku od 1. dne kalendářního měsíce). Ostatně i pracovní příjmy se vyplácejí v různých termínech (podle § 141 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, jsou mzda nebo plat splatné nejpozději v následujícím kalendářním měsíci; výplatní termíny se za mzdu nebo plat za konkrétní měsíc tedy v praxi liší a mohou se lišit i v rámci téhož zaměstnavatele). Různé výplatní termíny nejsou tedy specifické jen pro výplatu důchodů; podstatné a společné je to, že je stanoven konečný termín pro výplatu, například poslední den daného nebo následujícího měsíce.
26. Je třeba zdůraznit, že všichni oprávnění, a to důchodci, jimž důchod vyplácí ČSSZ, i důchodci, kteří byli příslušníky ozbrojených sil a sborů a jimž důchody vyplácejí orgány sociálního zabezpečení Ministerstva obrany, Ministerstva vnitra a Ministerstva spravedlnosti, obdrží v rámci kalendářního roku 12 splátek důchodu vyplacených měsíčně, přičemž celková vyplacená suma je vždy stejná bez ohledu na termín splatnosti. Pokud činí například důchod 15 000 Kč měsíčně a v lednu kalendářního roku byl tento důchod zvýšen o 310 Kč měsíčně na 15 310 Kč, obdrží všichni důchodci s touto výší důchodu za kalendářní rok 12 splátek důchodu v celkové výši 183 720 Kč (tj. 12 x 15 310 Kč), a to bez ohledu na konkrétní termín splatnosti v kalendářním měsíci, který může být vzhledem k daným pravidlům stanovení výplatního termínu nejdříve 2. a nejpozději 24. dne v měsíci (to platí pro všechny čtyři plátce důchodů). Jediný rozdíl mezi důchodci je ten, že v rámci tohoto rozmezí obdrží důchod některý důchodce dříve a jiný později, což je, jak je výše uvedeno, dáno výše uvedenými technickými a organizačními možnostmi plátců důchodů i držitele poštovní licence (stanovit v celé České republice jediný výplatní termín v měsíci pro všechny plátce důchodů není reálné, i když by to v kontextu návrhu skupiny poslanců jejich problém řešilo); ostatně i sama navrhovatelka nezpochybňuje, že provádět výplatu dávek důchodového pojištění v různých termínech je s ohledem na množství oprávněných subjektů nevyhnutelné. Tyto rozdílné termíny splatnosti důchodu v rámci kalendářního měsíce nelze považovat za porušení ústavního principu rovnosti. Je jen technickou a účetní záležitostí, že důchod vyplácený ČSSZ je vyplácen dopředu v pravidelných měsíčních lhůtách (§ 116 odst. 1 zákona o provádění zabezpečení) a důchod vyplácený Ministerstvem obrany, Ministerstvem vnitra a Ministerstvem spravedlnosti jako orgány sociálního zabezpečení je vyplácen ve stanoveném termínu za běžný kalendářní měsíc (§ 117 zákona o provádění zabezpečení); podstatné je, že počet splátek v měsíci je stejný a že je stejná i výše všech 12 splátek (od ledna do prosince) v rámci jednoho kalendářního roku. Všechny důchody, bez ohledu na to, který orgán je vyplácí, se zvyšují podle stejných pravidel, a to od splátky důchodu splatné v témže měsíci, tedy ledna kalendářního roku.
27. Vláda se vyjádřila též k problematice akcesorické rovnosti. K ní připomněla, že "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Tak se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, například práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod" [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.)]. Přitom jde-li o vztah k čl. 11 odst. 1 Listiny, z návrhu není nijak zřejmé, v čem má konkrétně spočívat porušení ochrany vlastnického práva. Jen různý termín splatnosti důchodu v rámci téhož kalendářního měsíce, přičemž důchodci obdrží ve vztahu ke stejné výši důchodu stejnou částku jeho zvýšení vyplacenou v témže kalendářním měsíci, nelze považovat za porušení ústavního práva vlastnit majetek a mít stejnou míru ochrany.
28. Jde-li o vztah k čl. 30 odst. 1 Listiny, navrhovatelka konstatuje, že nebyl zachován princip přiměřenosti hmotného zabezpečení, neboť nebyla poskytnuta stejná práva za stejných podmínek v důsledku toho, že výplatní termín důchodů vyplácených ČSSZ, který je u jednotlivých pojištěnců různý, je současně datem, od kdy je jim dávka důchodového pojištění navýšena. Princip přiměřenosti je však v judikatuře i literatuře chápán jinak. Například v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.) se uvádí: "Samotnou přiměřenost hmotného zabezpečení ve vztahu k jednotlivým účastníkům důchodového pojištění je nutno vnímat ve vztahu k uspokojování životních potřeb jednotlivce, ve vztahu k co nejširšímu okruhu osob, ale i ve vztahu k pojištěnci jako k plátci spoluvytvářejícímu finanční zdroje, ze kterých bude přiměřené hmotné zabezpečení poskytováno. Přiměřenost jako právní (ústavněprávní) kategorie se však mnohem spíše zaměřuje primárně na zkoumání toho, zda je ten který systém důchodového (resp. obecně sociálního) pojištění schopen pro případ vymezené sociální události zajistit postižené osobě takové množství prostředků, které zajistí její další život při respektování kategorie důstojnosti v jejím sociálním kontextu." (bod 63 odůvodnění).
29. V nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.) se uvádí: "Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci ve smyslu ustanovení čl. 30 odst. 1 Listiny. V obecné rovině je podstatou a smyslem (jádrem) tohoto práva zajištění určitého minimálního hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života v případech, v nichž zaměstnanec není způsobilý obstarávat si v důsledku nemoci obživu vlastní prací. Povinnost státu zajistit tento standard nelze však z ústavního pohledu vnímat jako povinnost poskytovat jednotlivcům sociální plnění v nejvyšší možné (ekonomicky udržitelné) míře, nýbrž pouze jako povinnost zajistit, aby výše, frekvence a povaha těchto plnění zajistily již zmíněný sociální standard." (body 54 a 55).
30. Pokud jde o odbornou literaturu, v ní se například uvádí: "Máme za to, že primárně, vzhledem k účelu práva na sociální zabezpečení, by se přiměřenost měla vztahovat k možnosti za dané situace (například ve stáří) vést důstojný život. Dávky sociálního zabezpečení musí být tedy zejména v takové výši, aby člověku umožnily obstarat si důstojné živobytí za nastalé sociální situace." (Bartoň, M. a kolektiv. Základní práva. Praha: Leges, 2016, str. 494 a násl.). Je evidentní, že názor navrhovatelky k vymezení přiměřenosti je v rozporu s pojetím, jak je uvedeno výše, a proto tento důvod spočívající podle navrhovatelky v nezachování ústavního požadavku přiměřenosti není nijak relevantní. Z návrhu nijak nevyplývá Ústavním soudem požadovaná taková intenzita nerovnosti, která by zpochybňovala samu podstatu rovnosti.
31. K odkazu navrhovatelky na slovenskou právní úpravu vláda uvedla, že každý stát má svou právní úpravu vycházející z vlastního právního prostředí a technických a ekonomických možností, přičemž obecně platí, že konkrétní právní úprava jednoho státu není v zásadě přenositelná do právního prostředí jiného státu.
32. Vláda dále upozornila, že sleduje-li navrhovatelka to, aby při nadále rozdílných termínech výplaty důchodů byl v České republice poskytován doplatek ve výši části zvýšení důchodů za období od 1. 1. do dne předcházejícího splátce důchodu jako tzv. poměrná část valorizace, pak tímto postupem by došlo naopak k relativně citelným rozdílům (tj. nerovnostem) mezi důchodci s různým výplatním termínem. Jestliže by byl poukazován doplatek za dobu od 1. 1. do splátky důchodu splatné v lednu, pak by vedle 12 splátek důchodu oprávněný obdržel ještě navíc doplatek, jehož výše by se odvíjela od data splátky důchodu. Například kdyby důchod činil 15 000 Kč měsíčně a byl by zvýšen o 310 Kč měsíčně, pak by oprávněný se splátkou důchodu splatnou 2. 1. obdržel vedle splátky důchodu splatné 2. 1. ve výši 15 310 Kč ještě doplatek 10 Kč za 1. 1. (tj. 1 x 10 Kč) a důchodce se splátkou důchodu splatnou 24. 1. by obdržel vedle splátky důchodu splatné 24. 1. ve výši 15 310 Kč ještě doplatek 230 Kč za dny od 1. 1. do 23. 1. (tj. 23 x 10 Kč). V úhrnu částek vyplacených v daném kalendářním roce by tak důchodce s pozdějším termínem splatnosti důchodu obdržel zcela neodůvodněně o 220 Kč více. Tento postup by znamenal též vyšší náklady vzniklé poukazováním těchto doplatků v lednu (např. u zvýšení v lednu 2019 by činily tyto náklady cca 1,1 mld. Kč). Aby byl vyloučen tento negativní dopad, muselo by buď dojít ke snížení splátky důchodu splatné v únoru o výši doplatku poskytnutého v lednu (neboť by vlastně šlo o poskytnutí části důchodu v předstihu), nebo by bylo třeba vázat valorizaci důchodu pouze na období jednoho kalendářního roku, tj. v prosincové výplatě snížit výši důchodu o část zvýšení poskytnutého v lednu téhož kalendářního roku formou doplatku (aby nebyl doplatek poskytnut fakticky dvakrát). Tento postup by však byl nejen administrativně značně náročný, komplikovaný a nákladný, ale pro příjemce důchodu v podstatě nepochopitelný, přičemž konečný finanční efekt by byl stejný jako při postupu podle platné právní úpravy. Kromě toho by v případě doplatků vznikaly nerovnosti mezi důchodci, jimž důchod vyplácí ČSSZ a jimž by byl vyplácen doplatek, a důchodci, jimž důchod vyplácejí ostatní orgány sociálního zabezpečení (Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti) a jimž by doplatky vypláceny nebyly. Z uvedeného je zřejmé, že doplatky tohoto druhu jsou v podmínkách české právní úpravy důchodového pojištění neopodstatněné.
33. Zavedení takových doplatků by také znamenalo různé technické komplikace. Při jakékoli změně důchodu (například úprava důchodu pro souběh s jiným důchodem), která zasahuje do období valorizace a není ji možné vyúčtovat automatizovaně (více než jedna finanční změna ve vyúčtovávaném období), by bylo vždy nutné provést navíc zvláštní vyúčtování za období do 31. 12. a od 1. 1. do dne předcházejícího dni lednové splátky důchodu. Došlo by tedy nejen ke změně při pravidelné valorizaci, ale i k výraznému navýšení pracnosti, a tedy časové náročnosti běžného zpracování. Komplikovanější by byla i korespondence s poživateli důchodů včetně vystavování rozhodnutí a oznámení. Změna by si vyžádala náklady spojené s přechodem na nový systém.
34. Vláda také upozorňuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 15/2013-71. V něm Nejvyšší správní soud dospěl v souvislosti s diskutovanou problematikou k závěru, že není důvod, proč by měl předložit věc Ústavnímu soudu k posouzení dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, neboť "k nerovnosti mezi důchodci s různým termínem výplaty důchodu (různým termínem faktického promítnutí valorizace) ve skutečnosti nemůže dojít. Ústavní principy rovnosti a zákazu diskriminace nejsou zákonnou úpravou dle § 67 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb. nijak dotčeny nebo zpochybněny" (podobně viz i rozsudky č. j. 2 Ads 15/2015-49 a č. j. 1 Ads 171/2015-39). Rozsudek č. j. 3 Ads 15/2013-71 také obstál v přezkumu před Ústavním soudem, který ve svém usnesení ze dne 9. 12. 2014 sp. zn. I. ÚS 281/14 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) shledal, že Nejvyšší správní soud se s námitkami, kterými se tehdejší stěžovatelka snažila prokázat, že stanovením různých výplatních termínů důchodů dochází vůči některým důchodcům s pozdějším výplatním termínem k neodůvodněné diskriminaci, řádně vypořádal.
35. Z uvedených důvodů vláda navrhla návrh zamítnout.