I.
Ústavní soud obdržel 20. 4. 2001 návrh na zahájení řízení, jímž se předseda vlády a vláda České republiky s odvoláním na čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 120 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, domáhají vydání nálezu, který by vyslovil, že rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000 o jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky (dále jen "ČNB") vyžadují ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. V úvodu konstatují, že prezident republiky Václav Havel svými rozhodnutími ze dne 29. 11. 2000 jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem ČNB a Luďka Niedermayera viceguvernérem ČNB, aniž by vyzval předsedu vlády ke spolupodpisu těchto rozhodnutí podle čl. 63 odst. 3 Ústavy a aniž předtím odvolal Zdeňka Tůmu z funkce viceguvernéra ČNB a Luďka Niedermayera z funkce člena Bankovní rady ČNB (dále jen "Bankovní rada") jmenovaného z řad vedoucích pracovníků ČNB. V odůvodnění pak navrhovatelé uvádějí, že vláda nezpochybňuje předchozí postup prezidenta republiky, který od roku 1993 svá rozhodnutí o jmenování guvernéra a viceguvernéra nepředkládal předsedovi vlády k spolupodpisu, ačkoliv je přesvědčena, že "taková rozhodnutí prezidenta republiky nejsou bez spolupodpisu předsedy vlády platná". Takovýmto postupem je předseda vlády, resp. vláda zkracován na své kompetenci uvážit spolupodpis rozhodnutí prezidenta republiky, resp. rozhodnutí spolupodepsat. Protože jde o právní otázku mimořádného významu a dosahu a prezident republiky na dosud jím zastávaném názoru a uplatňovaném postupu trvá, obracejí se předseda vlády a vláda na Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti s návrhem, aby v tomto sporu o rozsah kompetencí prezidenta republiky a předsedy vlády (resp. vlády) jako státních orgánů rozhodl.
Základní otázkou, kterou má Ústavní soud řešit, je tedy požadavek vládní kontrasignace při každém jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB prezidentem republiky, a to počínaje dnem 29. 11. 2000. Vláda ve svém návrhu totiž pomíjí předcházející postup prezidenta republiky, který od roku 1993 svá rozhodnutí o jmenování guvernéra a viceguvernéra předsedovi vlády nepředkládal, uvádí však, že takovým postupem je předseda vlády (resp. vláda) ve své kompetenci zkracován a že je třeba, aby v tomto sporu Ústavní soud rozhodl a tuto Ústavě odporující praxi změnil.
Svůj návrh opírá předseda vlády a vláda České republiky z hlediska obecně teoretického o názor, že z principů reprezentativní demokracie vůbec je třeba vyvodit i přednost rozhodování státního orgánu politicky odpovědného před orgánem, který za svá rozhodnutí neodpovídá. V tomto smyslu pak interpretuje vztah čl. 62 a čl. 63 odst. 2 Ústavy. Zatímco čl. 62 Ústavy uvádí ty pravomoci, které prezident republiky vykonává samostatně a k jejichž výkonu nepotřebuje souhlas předsedy vlády, čl. 63 odst. 2 Ústavy pak uvádí druhý okruh prezidentových pravomocí, totiž těch, k jejichž výkonu prezident republiky potřebuje kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Ustanovení čl. 63 odst. 3 Ústavy o kontrasignaci rozhodovacích aktů v této sféře prezidentovy působnosti je jen logickým vyústěním neodpovědnosti prezidenta republiky z výkonu jeho funkce a prostředkem, který umožňuje vládě odpovědnost převzít. Tato ustanovení se vztahují i na ty prezidentovy "pravomoci, které nejsou výslovně v ústavním zákoně uvedeny", pokud jsou stanoveny zákonem. Návrh předpokládá, že právo jmenovat guvernéra a viceguvernéry ČNB (§ 6 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance) je právě onou novou pravomocí prezidenta, jež není v čl. 62 Ústavy výslovně uvedena, neboť tam se stanoví výslovně pouze tolik, že prezident republiky (bez kontrasignace) "jmenuje členy Bankovní rady České národní banky". Proto jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB prezidentem republiky - dle stanoviska premiéra a vlády - vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Dle navrhovatelů u jmenování guvernéra a viceguvernéra jde o nové, Ústavě neznámé, pravomoci založené až zákonem č. 6/1993 Sb. Navrhovatelé uvádějí, že Ústava se o guvernérovi a viceguvernérovi vůbec nezmiňuje ani v čl. 98, věnovaném výlučně ČNB, ani v čl. 62 písm. k).
K odůvodnění toho, že funkce guvernéra a viceguvernéra je něčím novým, nepodřazeným čl. 62 písm. k) Ústavy, poukazují navrhovatelé na ustanovení několika zákonů, z nichž dovozují, že "pravomoci guvernéra a viceguvernérů nejsou spojeny jen s jejich členstvím v Bankovní radě (kde i guvernér je v podstatě pouze prvním mezi rovnými)" a že "zejména guvernér má závažné působnosti, které s jeho členstvím v Bankovní radě nesouvisejí a které jsou mu přiznány jako orgánu monokratickému". Dle názoru navrhovatelů Bankovní radě zákon přiznává postavení nejvyššího řídícího orgánu ČNB, její působnost vymezuje však pouze příkladmo výčtem věcí zásadnějšího významu a vůbec se nezmiňuje o tom, kdo je oprávněn jednat a rozhodovat ve věcech ostatních. "V nejvyšší instanci je touto osobou právě guvernér jakožto monokratický orgán, jehož postavení je v tomto směru v zásadě srovnatelné s postavením tzv. vedoucího ústředního orgánu státní správy".
Dle názoru navrhovatelů funkce guvernéra a viceguvernéra ČNB není pouhým označením některých členů Bankovní rady, ale označením nejvyšších správních úředníků ČNB vykonávajících významné a samostatné pravomoci, a proto jejich jmenování vyvěrá nikoli z čl. 62 písm. k) Ústavy, ale je výrazem další prezidentovy pravomoci ze zákona č. 6/1993 Sb. Z těchto premis pak návrh na zahájení řízení dovozuje, že jmenování guvernéra a viceguvernéra zakládá novou pravomoc stanovenou obyčejným zákonem, a tudíž podléhající kontrasignaci.
Navrhovatelé rovněž poukazují na návaznost zákona č. 6/1993 Sb. na předchozí úpravu federální Státní banky československé, jejíž guvernér byl jmenován prezidentem republiky na návrh vlády, a viceguvernéři na návrh guvernéra projednaný s vládou. Podle navrhovatelů není žádný důvod pro předpoklad, že by se Ústava a zákon č. 6/1993 Sb. chtěly od této krátce předcházející úpravy odchýlit natolik, že by vládu z procesu jmenování guvernéra a viceguvernéra úplně vyřadily.
Návrh dále namítá, že ke jmenování guvernéra a viceguvernéra ČNB došlo bez jejich předchozího odvolání z jejich dosavadních funkcí v Bankovní radě, tj. Zdeňka Tůmy z funkce viceguvernéra a Luďka Niedermayera z funkce člena Bankovní rady. K takovému odvolání by bylo třeba kontrasignace a právě v tomto směru je souvislost této námitky se základní otázkou kompetenčního konfliktu zřetelná.
K návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu obdržel Ústavní soud vyjádření prezidenta republiky, který namítá zejména, že i nový zpřesněný návrh neodpovídá požadavkům Ústavy a zákona o Ústavním soudu. Na tento případ nelze totiž aplikovat § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jestliže napadené rozhodnutí reálně existuje a podle něj se postupuje. Dle systematického členění zákona č. 182/1993 Sb. lze § 124 aplikovat, pouze pokud žádné rozhodnutí ještě vydáno nebylo. V daném případě je však třeba aplikovat § 125 odst. 1 a žádat zrušení již vydaného rozhodnutí. To však vláda nečiní, takže by Ústavní soud měl podání opět odmítnout. Ve vyjádření se upozorňuje rovněž na to, že navrhovatelé nenapadají rozhodnutí o jmenování dalšího z viceguvernérů Oldřicha Dědka z 11. 2. 1999, ačkoliv je stále ve funkci a rozhodnutí není rovněž opatřeno spolupodpisem předsedy vlády ani jím pověřeného člena vlády. Návrh je vnitřně rozporný i v tom ohledu, že petit návrhu obsahuje i variantu spolupodpisu pověřeného člena vlády, i když v tomto případě nikoho z členů vlády předseda vlády nepověřil, což je jasným důkazem žádosti o pouze abstraktní výklad Ústavy.
Prezident republiky dále uvádí, že ve výčtu kompetencí dle čl. 62 Ústavy, jež jsou v jeho samostatné rozhodovací pravomoci, je uvedeno i jmenování všech členů Bankovní rady. Prezident republiky je přesvědčen, že zákon č. 6/1993 Sb., který podrobně provádí toto ustanovení a označuje jednotlivé funkce členů Bankovní rady, nezakládá novou originární pravomoc prezidenta republiky, jež by pak podle čl. 63 odst. 2 a 3 Ústavy vyžadovala součinnost předsedy vlády. Pokud by mělo být pojmenování funkcí v zákoně chápáno jako nová jmenovací pravomoc prezidenta republiky, pak by také při specifikaci a popsání funkcí dalších čtyř členů Bankovní rady v zákoně byl čl. 62 písm. k) Ústavy de facto vyřazen, a tudíž nepoužitelný. V takovém případě by prezident republiky nemohl samostatně jmenovat žádného z členů Bankovní rady. Protože norma nižší právní síly nemůže měnit normu vyšší právní síly, nelze si takový výklad Ústavy a zákona představit.
Dle vyjádření prezidenta republiky záměrem zákonodárce nebylo omezení pravomoci prezidenta republiky dané čl. 62 písm. k) Ústavy, ale zavedení funkcí uvnitř Bankovní rady a stanovení kritérií pro výběr těch čtyř členů Bankovní rady, kteří mohou být jmenováni pouze z řad vedoucích pracovníků ČNB. Na potvrzení svého názoru poukazuje na stenozáznam z jednání pléna České národní rady i z usnesení ústavněprávního výboru České národní rady ze 17. 12. 1992, kde byl projednáván vládní návrh tohoto zákona, a uvádí rovněž, že ani názor dalších kompetentních ústavních činitelů se od té doby nezměnil, což prokazuje i vystoupení současného místopředsedy vlády pro legislativu v plénu Senátu 7. 8. 2000. Ústavodárce dle vyjádření prezidenta republiky nepovažoval za nutné rozlišovat mezi členy Bankovní rady z hlediska jejich jmenování, když přenechal obyčejnému zákonu pouze nepodstatné funkční rozdíly v jejich postavení. Námitku, že Ústava nezná funkce guvernéra a viceguvernéra, a proto se jejich jmenování odvozuje ze zákonem založené kompetence, pokládá prezident republiky za nepřesvědčivou. Kromě toho, že jde rovněž o členy Bankovní rady a že zákon č. 6/1993 Sb. je třeba vykládat pomocí Ústavy, nikoli Ústavu pomocí zákona, je třeba taktéž poukázat na časovou posloupnost přijímání obou norem. Ústava byla přijata 16. 12. 1992 a zákon č. 6/1993 Sb. až následující den. Ústava tedy vůbec nemohla operovat s pojmy, které neznala a ani nepotřebovala.
Předseda vlády předložil Ústavnímu soudu ke stanovisku prezidenta republiky repliku, v níž poukázal na potřebu ve věci rozhodnout meritorně. Dle jeho názoru rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000, jimiž jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem a Luďka Niedermayera viceguvernérem ČNB, dosud nenabyla platnosti. V důsledku toho se návrh nedomáhá postupu dle čl. 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. (tj. zrušení rozhodnutí). Protože pokládá guvernéra a viceguvernéry ČNB za monokratické orgány s významnými samostatnými působnostmi a pravomocemi, požaduje předseda vlády jejich jmenování procedurou dle čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy (s kontrasignací), na rozdíl od ostatních (dalších čtyř) členů Bankovní rady, u nichž pokládá proceduru podle čl. 62 písm. k) Ústavy bez kontrasignace premiéra či jím pověřeného člena vlády za ústavní.