VI.

VI.

Napadeným zákonem byla novelizována ustanovení zákona o střetu zájmů (č. 238/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a ustanovení zákonů o volbách do zastupitelstev obcí (č. 491/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů) a o volbách do zastupitelstev krajů (č. 130/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Zatímco u tzv. "běžných" zákonů lze nesouhlas Senátu překlenout novým hlasováním Poslanecké sněmovny, u volebního zákona to možné není. V posuzované věci je tedy zjevné, že základní otázkou pro rozhodnutí Ústavního soudu je výklad pojmu "volební zákon" v ustanovení čl. 40 Ústavy. Zatímco navrhovatel, Senát i prezident republiky považují za volební zákon podle citovaného článku ústavy každý zákon, jímž se upravují pravidla voleb do všech zastupitelských sborů, je Poslanecká sněmovna přesvědčena, že takovýmto zákonem nutno rozumět pouze zákon o volbách parlamentních. Z hlediska jurisprudence bylo publikováno více názorů, a to i opačných (srov. např. Pavlíček, V. - Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky, svazek I: Ústava České republiky, Linde Praha, 1994, Hendrych, D. - Svoboda, C. a kolektiv: Ústava České republiky, Komentář, Praha, C. H. Beck, 1997, Kysela, J.: K výkladu pojmu volební zákon v legislativní praxi Senátu, Parlamentní zpravodaj, ročník 2001, č. 2, Filip J.: Postup při schvalování "volebního zákona" podle čl. 40 Ústavy ČR, Časopis pro právní vědu a praxi, ročník 2005, č. 1).

Z průběhu legislativního procesu týkajícího se napadeného zákona vyplývá, že při akceptaci právního názoru Poslanecké sněmovny by nebylo možno ústavní proceduře předcházející přijetí napadeného zákona vytýkat ničeho; akceptace názoru navrhovatele by naopak nutně vedla k závěru, že napadený zákon ústavně konformním procesem přijat nebyl (neboť jeho návrh Senát zamítl), takže došlo-li vzdor tomu po přehlasování prezidentova veta Poslaneckou sněmovnou k jeho vyhlášení, je nutno jej zásahem Ústavního soudu zrušit. Při řešení takto položené otázky vyšel Ústavní soud z následujících úvah.

Dělbu moci mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem v průběhu legislativní činnosti upravuje Ústava v čl. 39 odst. 4, čl. 40, čl. 42 odst. 1 a čl. 45 až 48. Ústavodárce jimi založil pro různé typy zákonů celkem tři rozdílné právotvorné procedury.

1. Přijímání návrhu zákona o státním rozpočtu (čl. 42 odst. 1 Ústavy) svěřil ústavodárce do výlučné pravomoci Poslanecké sněmovny. Smysl tohoto ústavního pravidla je zřejmý. Státní rozpočet přijímaný formou zákona (v pouze formálním, nikoli materiálním smyslu) představuje základní nástroj a rámec realizace vládní politiky. Vzhledem k tomu, že vláda je co do svého vzniku i existence svázána s většinovou vůlí jen Poslanecké sněmovny, byl by pro fungování nejen vlády, ale i státu, vstup Senátu do procesu schvalování zákona o státním rozpočtu momentem dysfunkčním, a to zvláště v nikoli jen teoreticky předpokládatelné situaci zcela jiného politického složení obou komor Parlamentu. Smyslem Senátu není bezprostředně ovlivňovat ani kreaci ani činnost vlády; jeho poslání tkví ve vlivech jiných (důvodová zpráva k návrhu Ústavy to vyjadřuje stručnou větou "Senát má kontrolní a stabilizující funkci.").

2. Většina zákonů je podrobena legislativní proceduře popsané v čl. 45 až 48 Ústavy. Pro tuto proceduru je charakteristické, že Senát do legislativního procesu vstoupit smí, ale nemusí, dále že je vázán lhůtou, v níž se o návrhu zákona musí usnést, a konečně že je jeho postavení oproti postavení Poslanecké sněmovny významně slabší. Názor Senátu nemusí být totiž Poslaneckou sněmovnou akceptován a návrh zákona může být (nadpoloviční většinou všech poslanců) přijat ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu. Důvod pro oslabení Senátu lze podobně jako v předchozím případě shledávat v nutnosti zabezpečit, aby politická rozhodnutí vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (srov. čl. 6 Ústavy) mohla být vůbec přijata. Jinak řečeno, aby stanovisko komory nemající přímý vztah k vládě nemohlo zablokovat legislativní proces, a to ačkoliv by bylo v porovnání s vůlí Poslanecké sněmovny stanoviskem minoritním.

3. Ze zákonů projednávaných i Senátem ústavodárce vydělil další jejich podskupiny v čl. 39 odst. 4 a čl. 40 Ústavy. Zde předepsaná nejpřísnější forma legislativního procesu se vyznačuje především obligatorním souhlasem obou komor Parlamentu, přičemž ty mají co do vlivu na konečný text přijímaného zákona rovnocenné postavení. Senát v tomto typu zákonodárné (a ústavodárné) procedury návrh projednat musí, není však vázán žádnou lhůtou, což sice Ústava výslovně nestanoví, ale což je stabilně akceptováno již tradiční parlamentní praxí, tedy již existující ústavní zvyklostí, proti které z hlediska ústavněprávního není důvodu cokoliv namítat. Závěr, že v této proceduře Senát není vázán lhůtou k projednaní návrhu zákona, se opírá o ústavně konformní interpretaci, podle níž jsou čl. 39 odst. 4 a čl. 40 Ústavy úpravou speciální.

Zákony podléhající rigidnějšímu schvalovacímu procesu ústavodárce rozčlenil jednak podle právní síly (povinný je souhlas Poslanecké sněmovny i Senátu se všemi ústavními zákony) a jednak - pokud jde o zákony prosté - podle jimi upravované materie.

Článek 40 Ústavy nastavil přísnější proceduru taxativně pro tyto zákony:

- volební zákon,

- zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek,

- zákon o jednacím řádu Senátu.

Zatímco účel legislativní procedury popsaný ad 1 a ad 2 je vcelku snadno rozpoznatelný, jsou důvody pro obligatorní souhlas obou komor Parlamentu se všemi ústavními zákony a vyjmenovanými prostými zákony interpretovatelné podstatně obtížněji, a to již proto, že jde o důvody různé a vzájemně jen těžko porovnatelné.

Ve vztahu k zákonům ústavním postačuje v této souvislosti odkázat na vcelku všeobecně přijímaný názor, dle něhož je žádoucí, aby ústavodárná procedura podléhala rigidnějšímu režimu než běžná činnost zákonodárná vzhledem k potřebě základní zákony státu měnit pokud možno nikoli často a jen při dosažení širšího než běžného konsensu.

Rozkrytí důvodů, které vedly ústavodárce k vyčlenění vyjmenovaných prostých zákonů do rovněž přísnější legislativní procedury, je předmětem dále uvedených úvah.

Nejsnazší je odpověd' na otázku, proč byl do výčtu zákonů uvedených v čl. 40 Ústavy zahrnut i zákon o jednacím řádu Senátu. Bezvýhradně je přijímán názor, že tomu tak je z jisté "legislativní slušnosti", neboť by nebylo správné, aby pravidla, jimiž se řídí vnitřní vztahy jedné z komor Parlamentu, mohla být této komoře i proti vůli její většiny vnucena komorou druhou. De constitutione lata je pak nadbytečné podrobovat rozboru tu skutečnost, že zmíněná legislativní slušnost zůstala slušností jen částečnou, neboť existují i jiné zákony než jednací řád, které rovněž mohou vnitřní poměry Senátu a poměry senátorů významně ovlivňovat.

Důvod, proč je přísnějšímu režimu čl. 40 Ústavy podroben i zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek, je podobný jako u zákona o jednacím řádu Senátu, s tím však, že to není důvod jediný. Tento tzv. stykový zákon (dosud nepřijatý) z hlediska ústavního může totiž být co do svého obsahu formulován nejen relativně stručně a tak, že by se omezoval toliko na úpravu parlamentních - mezikomorových kontaktů, ale i způsobem širším; mohla by se jím reglementovat nejen vnitřní činnost Parlamentu, nýbrž i řešení zásadních otázek souvisejících se závazky vyplývajícími z členství České republiky v mezinárodní organizaci nebo instituci uvedené v čl. 10a odst. 1 Ústavy; Ústava totiž předpokládá možnost, aby stykový zákon svěřil výkon působnosti komor vyjadřovat se k připravovaným rozhodnutím uvedené mezinárodní organizace prostřednictvím společného orgánu komor (srov. čl. l0b Ústavy). Zatímco tedy výlučným důvodem pro zařazení zákona o jednacím řádu Senátu do čl. 40 Ústavy je ústavodárcem pociťovaná potřeba neregulovat pravidla chodu Senátu oktrojovaným rozhodnutím Poslanecké sněmovny, u zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek přistupuje k tomuto důvodu - podobně jako u zákonů ústavních - možná potřeba podrobit jej přísnějšímu schvalovacímu procesu pro jeho význam ve vztahu k závazkům České republiky vůči mezinárodní organizaci (instituci), na niž byly přeneseny některé pravomoci orgánů České republiky.

Volební zákon uvedený v čl. 40 Ústavy na prvním místě zde není taxativně vyjmenován z toho důvodu, pro který se zde na místě posledním objevil zákon o jednacím řádu Senátu, ledaže by byl učiněn závěr, že v čl. 40 Ústavy jsou uvedeny výlučně ty zákony, které se týkají činnosti (a kreace) Senátu. Pak by ovšem bylo nutno za volební zákon ve smyslu citovaného článku Ústavy považovat pouze zákon o volbách do Senátu, a nikoli již zákon upravující volby do Poslanecké sněmovny. Takový závěr by však odporoval jak tomu, co bylo uvedeno ve vztahu k zákonu stykovému, tak i stabilní ústavní zvyklosti, podle které považují obě komory Parlamentu zákon o volbách do Parlamentu bez pochybností za volební zákon podle čl. 40 Ústavy. Obrat "zákon o volbách do Senátu" navíc Ústava zná (čl. 107 odst. 1), takže pokud by ústavodárce snad mínil volebním zákonem podle čl. 40 Ústavy právě a jen zákon upravující senátní volby, neměl by žádný rozumný důvod volit v různých článcích Ústavy různé výrazy pro totéž.

Pojem "volební zákon" podle čl. 40 Ústavy lze interpretovat zcela rozdílným způsobem - od výkladu přísně restriktivního až po výklad široce extenzivní. Z důvodů shora vyložených je však třeba nejrestriktivnější výklad odmítnout. Při hledání odpovědi na otázku, co je účelem zařazení "volebního zákona" pod přísnější projednávací režim a kterých volebních zákonů se projednávací procedura stanovená čl. 40 Ústavy týká, Ústavní soud dospěl k závěru, že výkladem jazykovým ani systematickým se odpovědi dobrat nelze.

Pouhý jazykový (z hlediska interpretačních zásad sice základní, nicméně nejhrubší) výklad čl. 40 Ústavy dovoluje totiž interpretovat uvedené ustanovení způsobem vedoucím k závěrům až absurdním (např. že tímto ustanovením ústavodárce předepsal povinnost vytvořit jediný volební kodex - ovšem opět bez odpovědi na otázku, které volby by takový kodex měl upravovat), resp. k závěrům podřazujícím pod pojem volební zákon jakýkoli zákon (resp. jeho část), jímž je upravována volební procedura, a to bez ohledu na to, zda se touto procedurou vytváří sbory moci zákonodárné a územně samosprávné, nebo jímž jsou voleny v České republice její zástupci v Evropském parlamentu (eventuálně jímž by byl volen -jak poznamenává ve svém vyjádření Senát de constitutione et de lege ferenda - prezident republiky), nýbrž i orgány zákonodárných a samosprávných sborů, takže by se pak takovými zákony staly zcela nekonzistentně i zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, zákon o krajích a zákon o obcích, ba dokonce by pouhým jazykovým výkladem mohlo být dovozeno, že jde i o zákony upravující volby do jiných orgánů veřejné moci a i do orgánů profesních samosprávných korporací či do orgánů soukromých právnických osob. Ve prospěch oslabení váhy argumentu jazykového výkladu svědčí i skutečnost, že žádný ze zákonů upravujících volby do sněmoven Národního shromáždění v období první republiky, stejně do Federálního shromáždění, příp. České národní rady po roce 1990, nepoužíval legislativní zkratku "volební zákon", takže i z hlediska jazykového úzu nelze tvrdit, že právnické prostředí bez dalšího spojovalo daný výraz s úpravou voleb do sněmoven Parlamentu. Nadto použití singuláru namísto plurálu všude tam, kde to možné, je zcela obvyklou legislativní technikou a v právní teorii není sporu o tom, že singulárem popsaný pojem - zde volební zákon - nevylučuje možnost úpravy takto vyjádřené i více zákony.

Systematický výklad pak v posuzované věci rovněž rozumné východisko neposkytuje. Jak patrno z podaného návrhu, navrhovatel právě tímto výkladem - mimo jiné - argumentuje ve prospěch svých závěrů, kdežto Poslanecká sněmovna předkládá ve svém vyjádření též systematický výklad - jiný než navrhovatel - pro podporu svého právního názoru, jenž je oproti názoru navrhovatele (a Senátu i prezidenta republiky) zcela opačný. Jsou-li však myslitelné dva protichůdné systematické výklady právní normy, plyne z tohoto zjištění závěr, že pouhý systematický výklad k ústavně konformní interpretaci postačovat nemůže.

Podle přesvědčení Ústavního soudu je pro posouzení zkoumané části čl. 40 Ústavy nutno vyjít z širšího pohledu, z pohledu obsahujícího jednak reflexi hodnoty přisouzené ústavodárcem Senátu v rámci celého systému upravujícího výkon státní moci a jednak reflexi relevance zákonů upravujících volební materii pro zabezpečení základů České republiky prohlašující se v Ústavě za demokratický právní stát.

Jak již bylo shora uvedeno, důvodová zpráva k návrhu Ústavy charakterizuje Senát jako parlamentní komoru s kontrolní a stabilizující funkcí. Tyto funkce Senátu byly při tvorbě Ústavy oproti vládnímu návrhu Ústavy výrazně posíleny; ve vztahu k prezidentu republiky byla pravomoc k podání žaloby pro velezradu přesunuta z Poslanecké sněmovny na Senát a ve vztahu k Ústavnímu soudu z původní osnovy předpokládající jmenování šesti soudců Ústavního soudu prezidentem republiky (bez kontrasignace takového rozhodnutí spolupodpisem předsedy vlády) a šesti soudců Ústavního soudu Senátem došlo sice k přesunu jmenovací pravomoci výlučně do rukou prezidenta, avšak s podmínkou souhlasu Senátu se jmenováním všech soudců Ústavního soudu. Již v Ústavě samotné je tedy postavení Senátu postulováno nikoli pouze v rovině nevýznamné; Senát není jen reprezentativní parlamentní komorou. Ve skutečnosti je postavení Senátu v soustavě nejvyšších orgánů státní moci právě z hlediska role pojistky bránící excesům ohrožujícím samy základy demokratického právního státu nezastupitelné, přirozeně s výjimkou té možnosti, že by se ústavodárce (nově) rozhodl přiklonit k i dříve uvažované, avšak nepřijaté koncepci unikameralismu, kde však by vzájemné brzdy, protiváhy a pojistky jednotlivých státních mocí musely být nastaveny zcela jinak než v Ústavě existující.

Již v minulosti Ústavní soud vyslovil názor, že "v situaci, kdy mezi subjekty aplikujícími Ústavu dochází ke sporu o výklad určitého ustanovení, nutno tento spor řešit ve prospěch možnosti uplatnění ústavní pravomoci, jíž se dané ustanovení týká, čili z hlediska smyslu a účelu dotčeného ústavního institutu" (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.). Ani v projednávané věci není důvodu se od tohoto závěru odchylovat. Snahu Poslanecké sněmovny jednostranným postupem snížit roli Senátu, jenž je povinen spolu s dalšími ústavními institucemi střežit základy státnosti (neomezující se pouze na senátní pravomoci v oblasti ústavodárné a zákonodárné), tak Ústavní soud musel odmítnout.

Přitom ústavní soud vychází nejen z již naznačeného subjektivního výkladu úmyslu ústavodárce ve vztahu k postavení Senátu v jeho nikoli pouze normotvorné činnosti, ale i z úvah dále prezentovaných.

Při ústavně konformní interpretaci slov "volební zákon" obsažených v čl. 40 Ústavy nelze přehlédnout souvislosti ústavně zakotvené v základních ustanoveních Ústavy, v hlavě sedmé Ústavy i v čl. 21 Listiny.

Samospráva územních samosprávních celků je ústavně zaručena již jedním ze základních ustanovení Ústavy (čl. 8). Právo občanů na samosprávu, jinými slovy na samostatné spravování obce i kraje prostřednictvím zastupitelstev, jejichž členové jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého hlasovacího práva, ústavně zabezpečuje a vymezuje hlava sedmá Ústavy, v níž je v rovině konstitucionální podrobněji rozvedeno právo občanů podílet se volbou svých zástupců na správě veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny), popř. podílet se na této správě i jako členové zastupitelstev, neboť o volbou získané členství v nich mají právo se ucházet za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny).

Svobodné volby jsou podmínkou sine qua non demokratického státu. Při správě věcí veřejných nelze tuto podmínku omezovat pouze na kreaci moci zákonodárné, tedy na volbu poslanců a senátorů, nýbrž jest ji nutno vztahovat i na volbu členů zastupitelstev, jimiž jsou spravovány veřejné záležitosti na úrovni územně samosprávné. Má-li Senát plnit svoji stabilizační funkci, neexistuje žádný rozumný důvod, proč by při tvorbě volebních pravidel měl tuto funkci vykonávat pouze ve vztahu k volbám parlamentním, a nikoliv při tvorbě zákonů upravujících volby do těch orgánů, jimiž jsou samostatně spravovány obce a kraje. Pro stabilitu demokracie není totiž důležité jen to, jak jsou voleny komory Parlamentu, ale i jak volí občané své zástupce na úrovni územní samosprávy; nelze dovodit na úrovni ústavní, že by - vzdor jinému rozsahu pravomoci Parlamentu a územních samospráv - pro udržení a rozvoj demokracie byly parlamentní volby důležitější než volby do samosprávných zastupitelstev obcí a krajů. Demokracie, má-li být skutečnou vládou suverénního lidu, lidem a pro lid, nemůže být, byť nepřímo, distribuována z Parlamentu směrem dolů, ale naopak musí vyrůstat jako produkt občanské společnosti zdola až k nejvyšším orgánům státní moci, moc zákonodárnou a ústavodárnou v ně přirozeně počítaje. Je-li žádoucí, aby volební pravidla pro volby parlamentní nepodléhala neustálým změnám a byla i prostřednictvím ztížené procedury pro jejich přijetí pokud možno stabilizovaná, je stejně tak žádoucí, aby takovéto stabilizaci byla podrobena pomocí přísnějšího legislativního režimu i pravidla voleb do zastupitelstev krajů a obcí. Tento požadavek je o to výraznější, vezme-li se v úvahu, že na rozdíl od voleb do Senátu a do Poslanecké sněmovny, pro něž je volební systém ústavně předepsán, jsou volby členů zastupitelstev zákonem podrobeny jen té ústavní regulaci, kterou obsahuje čl. 102 odst. 1 Ústavy; volební systém u těchto voleb ústavně reglementován není.

Pro rozvoj demokracie, za jejíž nezastupitelnou složku ústavní soud místní samosprávu považuje (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 120; vyhlášen pod č. 294/1996 Sb.), bylo by zcela nevhodné připustit možnost změn volební procedury, na jejímž základě jsou zastupitelstva územních samosprávných celků vytvářena, a to i např. v zásadních systémových komponentech vždy v závislosti na většině garantující v Poslanecké sněmovně sice většinu vládní, avšak většinu, která může být i většinou minimální, a navíc nemusí být většinou existující v obou komorách Parlamentu. Pakliže by byl akceptován názor Poslanecké sněmovny, dle kterého i v případě projednávání zákonů upravujících volby do zastupitelstev krajů a obcí je postavení Senátu zcela podřízeno převaze byť jen 101 hlasu poslanců (dle čl. 47 odst. 1 věta druhá Ústavy), nic by nebránilo tomu, aby Poslanecká sněmovna proti vůli stabilizující komory Parlamentu upravovala i zcela rozdílná volební pravidla pro každé lokální a regionální volby v závislosti na aktuálním přesvědčení i jen nepatrné vládní většiny podle toho, jaká nová volební pravidla by této většině vyhovovala. Žádný důvod, proč by měla být zastupitelstva obcí a krajů volena právě podle regulí vyhovujících vládní většině, však neexistuje.

Jsou-li obě parlamentní komory zcela rovnocennými partnery při činnosti ústavodárné, lze z uvedených důvodů výkladem e ratione legis dospět k závěru, že pro stanovení volebních procedur, dle nichž jsou lidem vybíráni jeho zástupci v zastupitelstvech územních korporací, je účelné, vhodné a potřebné stanovit procedury přísnější, než pro zákony, na jejichž základě orgány reprezentující vůli občanů obce či kraje vytvářeny nejsou. Způsob volby členů zastupitelstev krajů a obcí stojí v základech demokratického státu.

Z uvedeného plyne však též (jak ostatně již bylo naznačeno), že za volební zákony ve smyslu čl. 40 Ústavy nelze považovat všechny zákony upravující volební materii. Zejména jimi nejsou volební pravidla - byť zákonem stanovená - jimiž jsou vytvářeny rozličné jiné orgány veřejné moci nebo orgány profesních samospráv, a to i kdyby na ně zákonodárce (nikoli ústavodárce, jenž právo územních samosprávných celků samostatně se spravovat zakotvil přímo v Ústavě) přenesl výkon státní správy, tím méně pak zákony upravující volby orgánů parlamentních komor a zastupitelstev či orgánů soukromých právnických osob. To plyne i z toho, že právě volby do zastupitelstev územních samospráv, Poslanecké sněmovny a Senátu rámcově sama Ústava upravuje jakožto prvotní a nezbytný předpoklad výkonu státní moci lidem (srov. čl. 2 odst. 1 Ústavy).

Na základě důvodů výše uvedených Ústavní soud dospěl k závěru, že zákon upravující volby do zastupitelstev obcí či krajů je nutno považovat za volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy, takže k přijetí tohoto zákona bylo nezbytné, aby byl schválen Poslaneckou sněmovnou a Senátem, přičemž Senát nebyl při projednávání jeho návrhu vázán lhůtou 30 dnů podle čl. 46 odst. 1 Ústavy. Z tohoto závěru pak vyplynulo, že postup Poslanecké sněmovny předcházející vyhlášení napadeného zákona byl v rozporu s ústavně předepsanou procedurou, bez jejíhož bezvadného naplnění k přijetí zákona dojít nemůže. Ústavní soud proto návrhu navrhovatele vyhověl a napadený zákon podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil.

Jako obiter dictum Ústavní soud přisvědčuje argumentaci navrhovatele a Senátu, dle níž volebním zákonem podle čl. 40 Ústavy je i zákon o volbách do Evropského parlamentu, a to především proto, že na základě tohoto zákona jsou lidem voleni zástupci do orgánu, jenž participuje na tvorbě evropského práva, a tím i právního řádu České republiky.

Ze všeho, co bylo uvedeno, vyplývá též, že Senátu nepřísluší podle čl. 33 odst. 2 Ústavy přijímat zákonná opatření ve věci volebních zákonů upravujících volby do obou komor Parlamentu, do zastupitelstev obcí a krajů a do Evropského parlamentu.

Zákon č. 96/2005 Sb. byl zrušen ve všech jeho ustanoveních, a nikoli pouze v části třetí a části čtvrté, jimiž byla komplikovanou cestou novely zákona o střetu zájmů novelizována některá ustanovení zákona o volbách do zastupitelstev obcí a zákona o volbách do zastupitelstev krajů. Není totiž možné, aby pro různé části jediného zákona platily různé ústavní procedury nezbytné k jeho řádnému přijetí. Jinak řečeno: zákon musí být podroben jednotnému projednávacímu režimu, který nemůže být současně jak bezvadný, tak protiústavní; obsahuje-li návrh zákona části vyžadující ke schválení odlišné procedury, nutno vyžadovat k ústavně konformnímu přijetí takového zákona proceduru nejnáročnější.

Zrušením zákona č. 96/2005 Sb. z důvodu vadného postupu Poslanecké sněmovny při jeho přijetí odpadl důvod přezkumu ústavnosti těch ustanovení zákona o střetu zájmů, jejichž zrušení se pro jejich obsahovou protiústavnost domáhal vedlejší účastník petitem formulovaným in eventum pro případ, že by původnímu návrhu vyhověno nebylo.

Ačkoliv již uvedené důvody zcela postačovaly k závěru Ústavního soudu návrhu vyhovět, považuje Ústavní soud za účelné reagovat na vývody navrhovatele opírající jeho požadavek na zrušení napadeného zákona i o jím tvrzenou ústavní zvyklost. Navrhovatel v této souvislosti poukázal na legislativní proces předcházející přijetí zákona o volbách do Evropského parlamentu. V tomto směru Ústavní soud konstatuje, že argumentace navrhovatele je nepřesná; odkázat lze na vyjádření Poslanecké sněmovny i Senátu, jakož i na průběh rozpravy předcházející hlasování Poslanecké sněmovny o Senátem vráceném návrhu uvedeného zákona, ze kterých vyplývá, že problém nyní řešený tehdy nevyvstal, neboť součástí projednávaného návrhu zákona o volbách do Evropského parlamentu byla i přímá novela zákona o volbách do Parlamentu České republiky, takže spor po teoretických přednesech řečníků byl uzavřen tím, že právě vzhledem k existenci zmíněné přímé novely byla Senátem zvolená procedura bezvadná. Dle názoru Ústavního soudu by bylo v této souvislosti případnější upozornění na projednávání sněmovního tisku 1160 třetího volebního období (1998 až 2002) Poslanecké sněmovny. Obsahem tohoto sněmovního tisku by1 vládní návrh zákona o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, přičemž v rámci jeho projednávání Poslanecká sněmovna na návrh svého ústavněprávního výboru z uvedeného vládního návrhu vypustila části padesát tři, šedesát jedna a šedesát sedm, tj. přímé novely zákona o volbách do Parlamentu České republiky, zákona o volbách do zastupitelstev krajů a zákona o volbách do zastupitelstev obcí, což bylo odůvodněno v rámci 47. schůze Poslanecké sněmovny právě tím, že volební zákony podléhají ústavně jinému režimu projednávání. Obsah těchto částí byl vtělen do sněmovního tisku č. 1022 (senátní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky), jenž byl samostatně projednán oběma komorami Parlamentu a posléze včetně doplněných novel zákona o volbách do zastupitelstev krajů a zákona o volbách zastupitelstev obcí podepsán prezidentem republiky a publikován pod č. 230/2002 Sb. Ačkoliv tedy argumentace navrhovatele v naznačeném směru správná není, neobstojí ani tvrzení Poslanecké sněmovny, která ve svém vyjádření uvedla, že se v posuzovaném případě "nemůže ... jednat o zcela nový výklad Poslanecké sněmovny...".

Pokud jde o návrh navrhovatele na přednostní projednání věci, Ústavní soud nepovažoval za nezbytné samostatným usnesením vydaným podle ustanovení § 39 zákona o Ústavním soudu vyslovit, že věc, jíž se návrh týká, je naléhavá. Ústavní soud však i bez tohoto formálního usnesení projednal věc přednostně; ústní jednání (s upuštěním od něhož vyjádřila nesouhlas Poslanecká sněmovna ve vyjádření k návrhu) nařídil již 11. 5. 2005, tedy v situaci, kdy ještě neuplynula lhůta, ve které měly Poslanecká sněmovna a Senát právo vyjádřit se k návrhu vedlejšího účastníka. Důvod, pro který byl návrh projednán Ústavním soudem v nejrychlejším možném čase, shledal Ústavní soud především v potřebě neprodlužovat stav nejistoty, zda v důsledku odlišné interpretace jednoho z ústavních pojmů v čl. 40 Ústavy došlo či nikoliv k vadné legislativní proceduře, na jejímž základě byl přijat obecně závazný normativní akt. Své opodstatnění měla i argumentace navrhovatele upozorňující na bezprostřední dopady přijatého zákona na řadu osob.

Podle ustanovení § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou nálezy, kterými Ústavní soud rozhodl o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy, vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak. V projednávaném případě Ústavní soud rozhodl, že nález nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení, neboť přihlédl k důvodům, jež vedly k přednostnímu projednání návrhu. K témuž možno závěrem dodat, že by bylo v rozporu s principy demokratického právního státu, kdyby v období od vyhlášení do publikace nálezu mohlo být (a to i výkonnou státní mocí - ředitelem krajského úřadu, resp. ministrem vnitra) aplikováno ustanovení § 55 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, resp. ustanovení § 48 zákona o volbách do zastupitelstev krajů o zániku mandátu člena zastupitelstva obce či kraje.

Předseda Ústavního soudu:

JUDr. Rychetský v. r.

******************************************************************