I.
Ústavní soud obdržel dne 14. 3. 2005 návrh skupiny 53 senátorů (dále jen "navrhovatel") na zrušení zákona č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, s tvrzením, že přijetím zákona v rozporu s ústavně předepsaným postupem došlo k porušení čl. 40 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Navrhovatel uvádí, že návrh zákona byl projednán v Poslanecké sněmovně a schválen ve třetím čtení na její 38. schůzi, konané dne 24. 11. 2004. Dne 6. 12. 2004 byl návrh zákona postoupen Senátu, který jej dne 28. 1. 2005 zamítl. Zákon byl přesto dne 28. 1. 2005 doručen prezidentu republiky k podpisu, ten však využil svého práva podle čl. 50 Ústavy a dne 10. 2. 2005 jej vrátil Poslanecké sněmovně. Prezident republiky považoval za sporný výklad ustanovení čl. 40 Ústavy, a to zda pojem "volební zákon" užitý v tomto ustanovení zahrnuje též zákon o volbách do zastupitelstev obcí, resp. krajů, či zda se týká pouze zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Poslanecká sněmovna setrvala na svém stanovisku, že Senát neprojednal návrh zákona v Ústavou stanovené lhůtě 30 dnů a že marným uplynutím lhůty měl být zákon ve smyslu čl. 46 odst. 3 Ústavy přijat a dne 22. 2. 2005 zákon znovu schválila hlasy 112 poslanců ze 120 přítomných. Zákon byl dne 28. 2. 2005 publikován ve Sbírce zákonů pod č. 96/2005 Sb. a s výjimkou bodu 16 [§ 8 odst. 2 písm. b)] nabyl účinnosti dnem 1. 3. 2005.
Navrhovatel poukazuje na čl. 40 Ústavy, podle kterého je k přijetí volebního zákona a zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu třeba, aby byl schválen oběma komorami. V případě těchto zákonů vyžadujících výslovný souhlas obou komor tak nemůže nastat situace předvídaná čl. 46 odst. 3 Ústavy, podle kterého platí, že návrh zákona je přijat, pokud jej Senát neprojedná ve stanovené lhůtě třiceti dnů. Interpretačním problémem v předmětné věci jsou podle navrhovatele dvě otázky. Jednak samotný výklad pojmu volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy, ale zároveň i to, zda napadený zákon je volebním zákonem, neboť především novelizuje zákon č. 238/1992 Sb. a teprve bodem 43 doplňuje do zákona č. 238/1992 Sb. část třetí, která se týká změny zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a část čtvrtou, kterou se mění zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Navrhovatel má za to, že i přes neobvyklou legislativně-technickou metodu (místo přímého doplnění zákona č. 491/2001 Sb. a zákona č. 130/2000 Sb. se doplňuje zákon č. 238/1992 Sb. o nové části, které pak následně novelizují citované zákony) lze považovat napadený zákon podle jeho obsahu za volební, neboť každou novelou stávajících zákonů upravujících volby, byť rozsahem nepatrnou, je možno změnit základní parametry volebního systému. V tomto smyslu odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 25, nález č. 14; vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.], analogicky využitelný i v projednávané věci, ve kterém Ústavní soud materiální, tedy obsahové zkoumání a na něj navazující kategorizaci zákonů podpořil.
Na otázku, zda napadený zákon je zákonem volebním ve smyslu čl. 40 Ústavy, navrhovatel odpovídá kladně a argumentuje jazykovým, systematickým a teleologickým výkladem. Uvádí, že ze samotné skutečnosti, že Ústava používá výraz volební zákon v jednotném čísle, nelze vyvodit, že by mělo (muselo) jít o jediný zákon, a odkazuje např. na ustanovení čl. 11, čl. 52, čl. 63 odst. 2 nebo čl. 105 Ústavy, ze kterých je zřejmé, že může existovat více zákonů, které upravují určitou problematiku, nikoliv pouze zákon jediný. Z uvedeného plyne, že použitá formulace v čl. 40 Ústavy nevede k závěru, že by mělo jít pouze o zákon o volbách do Parlamentu České republiky, naopak lze soudit, že jde o jakýkoliv zákon obsahující volební materii. Jde tedy o rámcové označení, zatímco v dalších dvou případech o určení názvu zákona. Podle navrhovatele je třeba jazykový výklad doplnit výkladem systematickým. Tato metoda výkladu pak vede k závěru, že pokud by zákonodárce zamýšlel omezit dosah výrazu volební zákon použitý v čl. 40 Ústavy pouze na zákon o volbách do Parlamentu České republiky, jistě by obsah tohoto volebního zákona zpřesnil např. tak, jak to učinil v čl. 107 Ústavy, kdy použil výraz "zákon o volbách do Senátu". Za použití teleologického výkladu pak navrhovatel argumentuje i tím, že čl. 40 Ústavy stanoví přísnější režim pro přijímání některých zákonů. Zpřísnění legislativní procedury se projevuje v nutnosti souhlasu obou komor s návrhem zákona. Zatímco v případě zákona o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navenek a zákona o jednacím řádu Senátu je takový požadavek odůvodněn nepochybně nutností souhlasu nejen Poslanecké sněmovny, ale i Senátu se zákonem, který ovlivní jeho postavení a fungování, pro volební zákon je rozhodujícím důvodem zásadní význam voleb pro fungování demokratické společnosti. Úloha Senátu jakožto legislativní a demokratické pojistky v zákonodárném procesu se může prosadit právě stanovením parametrů volebních systémů nejen do zákonodárného sboru, ale do všech zastupitelských sborů.
Pro odmítnutí restriktivního výkladu pojmu volební zákon svědčí dle navrhovatele i další podpůrné argumenty. Prvním z nich je skutečnost, že současné jednotlivé volební zákony, i když jsou formálně samostatné, jsou spolu vzájemně provázány a odkazují na sebe, pokud jde o některé volební instituty, např. volební okrsky, stálé seznamy voličů, Státní volební komisi atd. Je tedy patrné, že úpravou některého z ostatních volebních zákonů je možné případně pozměnit, nepřímo novelizovat, zákon o volbách do Parlamentu České republiky, což je argument pro přísnější legislativní proceduru, pokud jde o všechny zákony obsahující volební materii. Druhým argumentem je možnost upravit volby do všech zastupitelských sborů jedním zákonem, tzv. volebním kodexem, který již Ministerstvo vnitra připravilo, což svědčí o tom, že ústřední správní úřad ve věcech voleb považuje předmětnou problematiku za natolik vzájemně propojenou, že může být upravena i v jednom zákoně. Na závěr navrhovatel poukázal i na hledisko historické, kdy text důvodové zprávy k Ústavě uváděl, že "čl. 40 vymezuje okruh případů, kdy je nutný souhlas obou komor, jinak zákon není přijat", z čehož se lze domnívat, že záměrem bylo zavést taková pravidla legislativního procesu pro určitý omezený okruh zákonů, která zajistí rovné postavení Senátu ve vztahu k Poslanecké sněmovně.
Z hlediska obecnějšího se navrhovatel s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 14/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 91; vyhlášen pod č. 285/2001 Sb.) domnívá, že postup Poslanecké sněmovny při přijetí napadeného zákona nebyl správný ani proto, že neodpovídal zavedené praxi, kterou by bylo možno již považovat za ústavní zvyklost. Poukázal na postup při projednání zákona o volbách do Evropského parlamentu, který Poslanecká sněmovna postoupila Senátu dne 6. 12. 2002, Senát jej projednal dne 9. 1. 2003 (tedy po třicetidenní lhůtě) a dne 15. 1. 2003 jej vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna o návrhu znovu hlasovala a přijala jej ve znění senátních pozměňovacích návrhů. Pokud by postupovala stejně jako v případě napadeného zákona, musela by považovat zákon o volbách do Evropského parlamentu za přijatý uplynutím třicetidenní lhůty.
S návrhem na zrušení napadeného zákona navrhovatel spojil i návrh na přednostní projednání podle ustanovení § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") s odůvodněním, že zpřísnění pravidel pro střet funkcí má bezprostřední dopad na řadu osob, které podle napadeného zákona musí postupovat.