VII./B
Soulad napadeného ustanovení s čl. 19 Listiny základních práv a svobod
54. Za klíčový argument posuzovaného návrhu na zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích lze považovat tvrzený rozpor napadeného ustanovení s právem shromažďovacím, a to i s ohledem na prostor, který navrhovatelé věnovali konkrétnímu shromáždění, jež bylo dle jejich slov uzavřením komunikace znemožněno.
55. Právo pokojně se shromažďovat je zaručeno zejména čl. 19 Listiny, jeho význam nicméně plyne i z řady mezinárodních instrumentů, které jej zaručují a k jejichž dodržování se Česká republika zavázala. Shromažďovací právo je tak garantováno mimo jiné čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") či čl. 21 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
56. Předmětné právo patří k základním pilířům demokratického státu. Jeho uplatňování představuje jednu z hlavních forem aktivní účasti na veřejném životě a poskytuje lidem účinný prostředek k vyjadřování názorů na politické i jiné společenské otázky, pročež jej lze chápat i jako kolektivní výkon svobody projevu [nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 164/15 ze dne 5. 5. 2015 (N 88/77 SbNU 285)]. Právo pokojně se shromažďovat přitom samozřejmě neslouží pouze ke konfrontaci vlády (či kohokoli jiného) s názorem většiny, nýbrž je naopak díky své povaze velmi efektivní i ve vytváření veřejné diskuse nad názory či myšlenkami, které by pro svou nedostatečnou podporu mohly jinak pozornosti veřejnosti zcela ujít. Tím pak shromažďovací právo přispívá i k ochraně jiných ústavních hodnot a ústavním pořádkem zaručených práv.
57. Význam práva pokojně se shromažďovat pro demokratickou společnost je nadto posílen tím, že k omezení tohoto práva může často dojít jen před zraky veřejnosti (typicky u spontánních shromáždění), v důsledku čehož je toto právo odolnější vůči plíživému omezování ústavně zaručených práv a svobod, a to např. ve srovnání se svobodou tisku, k jejímuž významnému omezení může docházet bez zjevného zásahu veřejné moci, a tedy bez patřičné reakce veřejnosti. Shromažďovací právo tak může představovat klíčový prostředek pro vyjadřování názorů a pro zachování svobody a demokracie.
58. Shromažďovací právo není absolutní, přičemž přímo v Listině i v uvedených mezinárodních smlouvách jsou stanoveny podmínky, za nichž je možno jej omezit. Ustanovení čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod tak hovoří o jeho možném omezení v případě, je-li dáno zákonem a je v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. V Úmluvě i Mezinárodním paktu o občanských a politických právech jsou možná omezení shromažďovacího práva formulována až na dílčí odlišnosti obdobně, Listina pak nad jejich rámec výslovně stanoví, že shromáždění nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.
59. Na zákonné úrovni je právo shromažďovací upraveno zejména zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o právu shromažďovacím"). Tento zákon mimo jiné upravuje i podmínky, za nichž může být shromáždění správním orgánem zakázáno nebo za jejichž splnění může dojít k jeho rozpuštění. Podle § 11 odst. 1 citovaného zákona pak správní orgán shromáždění zakáže nejpozději do tří pracovních dnů od chvíle, kdy obdržel platné oznámení o jeho konání. Ze zákona o právu shromažďovacím možnost shromáždění zakázat později nevyplývá, přičemž relativně krátká doba, kterou má správní orgán k dispozici, plyne i ze snahy zákonodárce ještě posílit Listinou kladený požadavek, aby konání shromáždění nebylo založeno na povolovacím principu. Svolavatel se totiž díky ní v zásadě neocitá v déletrvající nejistotě, zda správní orgán nakonec přece jen neshledá důvody, pro které shromáždění zakáže. Krátká lhůta pro vydání rozhodnutí o zákazu ohlášeného shromáždění pak slouží také k tomu, aby svolavatel mohl podat proti rozhodnutí správní žalobu, o níž by soudy případně stihly rozhodnout ještě před plánovaným datem konání shromáždění.
60. Napadené ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích umožňuje pozemní komunikaci částečně nebo zcela uzavřít. V důsledku jeho aplikace tedy může nastat situace, kdy je i účastníkům řádně ohlášeného a nezakázaného shromáždění znemožněn vstup do míst, kde se shromáždění mělo konat.
61. Tato skutečnost - tedy to, že aplikací napadeného zákona může být zabráněno shromáždění, které bylo řádně nahlášeno a nebylo zakázáno dle zákona o právu shromažďovacím - není podle názoru Ústavního soudu sama o sobě protiústavní. Dle čl. 19 odst. 2 Listiny sice může být právo pokojně se shromažďovat omezeno jen zákonem, to však neznamená, že by tímto zákonem mohl být pouze zákon o právu shromažďovacím.
62. Na druhou stranu to, že k omezení shromažďovacího práva dochází aplikací zákona, který primárně sleduje jiný cíl, v žádném případě neznamená, že by takové omezení nemuselo naplňovat požadavky čl. 19 odst. 2 Listiny, tedy že je možné jen tehdy, je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo pro bezpečnost státu. K uzavření pozemní komunikace, na níž se má konat ohlášené shromáždění, tak bude moci správní orgán přistoupit pouze a jen tehdy, pokud toto uzavření bude odpovídat i požadavkům čl. 19 odst. 2 Listiny, tzn. že komunikace bude uzavřena za účelem dosažení jednoho z legitimních cílů v čl. 19 odst. 2 Listiny uvedených, že uzavření dané komunikace bude k dosažení tohoto cíle nezbytné a že omezení shromažďovacího práva bude vůči sledovanému cíli přiměřené.
63. Nelze přitom zapomínat, že podstatou řízení o uzavírce podle § 24 zákona o pozemních komunikacích je rozhodování o nutnosti omezení provozu, nikoli o nutnosti omezení konání shromáždění. Jinými slovy, postačovalo-li by k dosažení tvrzeného cíle uzavírky pozemní komunikace pouze zakázání shromáždění (bez nutnosti uzavřít provoz na komunikaci), nelze uzavírku podle § 24 zákona o pozemních komunikacích povolit, neboť by tím zjevně docházelo k obcházení zákona o právu shromažďovacím.
64. Správní orgán musí mít zároveň na paměti, že omezení shromažďovacího práva připadá do úvahy jen ve výjimečných případech, což platí tím spíše za situace, kdy shromáždění nebylo zakázáno ve lhůtě stanovené v zákoně o právu shromažďovacím. Dle názoru Ústavního soudu sice nelze vyloučit, že k uzavírce pozemní komunikace dojde po uplynutí lhůty uvedené v § 11 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím, neboť taková potřeba může vyvstat náhle, na druhou stranu však tato skutečnost znamená, že uzavření komunikace na úkor shromažďovacího práva musí být o to výjimečnější, neboť je tím snižována míra jistoty svolavatele, že shromáždění nebude bráněno, zužuje se jeho manévrovací prostor pro volbu náhradního místa shromáždění (což bude významné zejména u těch shromáždění, jejichž význam roste právě v souvislosti s místem a časem, v němž se konají), a v nejkrajnějším případě tím dokonce může být znemožněna i včasná obrana prostřednictvím správního soudnictví (k samotné možnosti ochrany prostřednictvím správního soudnictví viz část VII./C tohoto nálezu), která musí být zásadně k dispozici ještě před konáním shromáždění (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Baczkowski a další proti Polsku ze dne 3. 5. 2007, č. 1543/06, body 81-83). Rozhodnutí o uzavírce pozemní komunikace v místě a čase, v němž je oznámeno shromáždění, tedy musí být zásadně učiněno - zejména jestliže by účel shromáždění byl změnou času či místa popřen - s dostatečným časovým předstihem, pakliže to důvody uzavírky umožňují. V souladu s tímto požadavkem je § 39 odst. 2 vyhlášky č. 104/1997 Sb., podle kterého, nejde-li o havárie, žádost o povolení uzavírky se doručí příslušnému silničnímu správnímu úřadu nejpozději 30 dní přede dnem požadovaného uzavření komunikace, jakož i § 71 odst. 1 správního řádu, dle něhož je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu. Poukázat lze i na § 29a odst. 5 zákona o pozemních komunikacích, který stanoví povinnost správního orgánu zveřejnit údaje z rozhodnutí o uzavírkách a objížďkách na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích, které stanoví prováděcí právní předpis, bez zbytečného odkladu prostřednictvím Centrální evidence pozemních komunikací způsobem umožňujícím dálkový přístup.
65. Navrhovatelé provedli třístupňový test proporcionality [s odkazem mimo jiné na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)], v němž poměřovali možnosti správního orgánu povolit uzavírku pozemní komunikace zejména s právem shromažďovacím. V rámci tohoto testu konstatovali, že napadené ustanovení nemůže projít prvním krokem (testem vhodnosti), neboť nestanovuje důvody pro nařízení uzavírky, a nelze tak zjistit, zda převáží nad právem shromažďovacím, ani druhým krokem (testem potřebnosti), neboť § 24 zákona o pozemních komunikacích nestanoví pravidla subsidiarity (a navíc volí nevhodnou formu rozhodnutí oproti vhodnějšímu opatření obecné povahy; k tomu viz dále), ani třetím krokem (testem proporcionality v užším smyslu), neboť správní orgán údajně nemá zákonný podklad (meze) pro uvážení limitů pro nařízení uzavírky za situace, kdy je dán rozpor se základními právy a svobodami.
66. Dle názoru Ústavního soudu je ovšem pro posouzení napadeného ustanovení podstatné, že ve spojení s celým právním řádem umožňuje provést tento test správnímu orgánu, resp. následně správnímu soudu, jak již bylo vysvětleno výše. Napadené ustanovení právo pokojně se shromažďovat samo o sobě neomezuje, pouze umožňuje správnímu orgánu tak v určitých případech (nepřímo) učinit. Jak přitom vyplývá z částí VII./A i VII./B, smí tak učinit právě a jen tehdy, budou-li za konkrétních okolností projednávané věci pro takový zásah do základního práva splněny podmínky plynoucí z ústavního pořádku, resp. z judikatury Ústavního soudu. Za těchto okolností je nyní bez významu provádět test proporcionality, neboť k tomu je nutno přistoupit právě při konkrétních zásazích do práva shromažďovacího, případně do jakéhokoli jiného ústavně zaručeného práva, k němuž by mohlo uzavřením pozemní komunikace dojít.
67. Lze tedy uzavřít, že napadené ustanovení není tím, že umožňuje fakticky (ve svém důsledku) zabránit konání shromáždění na konkrétní pozemní komunikaci, v rozporu s čl. 19 Listiny. To však samozřejmě neznamená, že by mohl být shledán souladným s ústavním pořádkem takový postup, jehož cílem (převažujícím záměrem) by bylo použitím § 24 zákona o pozemních komunikacích v konkrétní věci znemožnit politické shromáždění, nikoli naplnit účel napadeného zákona.