III.
Průběh řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud vyzval Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky jako účastníky řízení k vyjádření k návrhu. V souladu s § 69 odst. 2 a 3 zákona 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, byl návrh zaslán také vládě České republiky a veřejnému ochránci práv s tím, že mohou Ústavnímu soudu sdělit, že vstupují do řízení v postavení vedlejších účastníků.
15. Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 1. 6. 2016 shrnula historii přijetí zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, jehož návrh předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 16. 8. 1996. Zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny (dle vyjádření Poslanecké sněmovny hlasovalo z přítomných 158 poslanců pro návrh zákona 80, proti 47, přičemž se mělo jednat o hlasování č. 350), byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Závěrem Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
16. Senát ve vyjádření ze dne 27. 5. 2016 uvedl, že po postoupení návrhu zákona o pozemních komunikacích organizační výbor Senátu návrh přikázal k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (garanční výbor) a ústavně-právnímu výboru. Garanční výbor doporučil Senátu se návrhem zákona nezabývat. Ústavně-právní výbor doporučil návrh schválit. Senát návrh zákona schválil dne 23. 1. 1997, a to v hlasování, při kterém se všech 59 přítomných senátorů vyslovilo pro. Ve vyjádření Senátu je dále popsána historie přijetí tří novelizací [zákon č. 80/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony; zákon č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony; a zákon č. 268/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony]. O namítaných nedostatcích předmětného ustanovení zákona o pozemních komunikacích uvedených v návrhu na zrušení zákona nebyla v průběhu projednávání návrhu zákona a jeho tří novel vedena žádná debata.
17. Vláda dne 31. 5. 2016 Ústavnímu soudu sdělila, že jako vedlejší účastnice vstupuje do řízení. Úvodem svého vyjádření ze dne 24. 6. 2016 pak upozornila na specifickou povahu návrhu, který vykazuje z větší části znaky individuální ústavní stížnosti, přičemž toliko jeho závěrečnou část lze po formální stránce označit jako návrh na zrušení zákona. Z těchto důvodů vláda vznesla námitku nedostatku aktivní legitimace navrhovatelů k podání ústavní stížnosti a navrhla, aby Ústavní soud předmětný návrh skupiny senátorů přinejmenším v jeho části odmítl jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.
18. Povahu a účel napadeného ustanovení spatřuje vláda v potřebě upravit možnost omezení obecného užívání pozemních komunikací. Ta může vzniknout jak v důsledku velkého rozsahu zvláštního užívání (např. stavebními pracemi na přilehlé nemovitosti), tak i v důsledku jiných činností nebo událostí (údržba pozemní komunikace, obnova vodorovného dopravního značení, havárie, sesuv půdy atd.). Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v ustanovení § 24 odst. 1 upravuje nejsilnější zásah do vlastní funkce pozemních komunikací.
19. Vláda se oproti navrhovatelům nedomnívá, že by předmětné ustanovení bylo v konfliktu s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny. Okruhy situací, které mohou být podkladem pro žádost o dopravní uzávěru, vyplývají orientačně z § 24 odst. 8 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 268/2015 Sb. Podle vlády přitom není účelné, aby zákon taxativně vymezoval případy, kdy lze uzavírku nařídit, neboť důvody omezení provozu mohou být (a v praxi též jsou) velmi variabilní. Stejně tak ohledně rozsahu uzavírky je dle vlády vhodné stanovit toliko obecné zásady přiměřenosti a proporcionality, neboť zákon nemůže pro nepřeberné množství navzájem odlišných situací různého významu a konkrétních okolností stanovovat dopředu příliš úzké limity; jde o otázku správního uvážení. Podle názoru vlády nelze právním předpisem ani omezovat okruh žadatelů, kteří smí usilovat o povolení dopravní uzávěry, neboť opět nelze předvídat, který subjekt či skupina osob bude mít legitimní zájem na vydání rozhodnutí o omezení provozu. V této souvislosti vláda připomněla, že široká možnost správního uvážení není v oblasti správního práva výjimečná, nicméně neomezená diskrece ani u benevolentní právní úpravy neexistuje, přičemž způsob užití správního uvážení je limitován doktrínou i judikaturou. I z toho důvodu údajně není opodstatněný odkaz na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, neboť i podle něj se "zákonem" rozumí i judikatura, která je k otázkám konfliktu různých práv i použití správního uvážení velmi bohatá.
20. Nadto dle § 24 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, při rozhodování příslušný silniční úřad dbá, aby uzavírka byla omezena na co nejkratší možnou dobu, objížďka byla řádně technicky zabezpečena a z hlediska provozu vyhovující a aby byl umožněn přístup k sousedním nemovitostem. Správní orgán může též v rozhodnutí stanovit podmínky, při jejichž nesplnění lze udělené povolení omezit nebo zrušit. Správní orgán by měl také trvat na tom, aby uzavírka byla pouze částečná, a nikoliv úplná, pokud je to z hlediska naplnění důvodu uzavírky možné. Silniční úřad tedy musí k povolování uzavírky přistupovat citlivě a vážit často protichůdné zájmy jednotlivých účastníků.
21. Ustanovení § 24 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, tedy dle názoru vlády poskytuje dostatečná kritéria pro užití správního uvážení silničním úřadem, který by při rozhodování měl rovněž dbát na dodržování základních zásad činnosti správních orgánů dle § 2 až 8 správního řádu, které vycházejí z ústavních zásad (zejména ze zásady zákonnosti dle čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). Pokud se navrhovatelé domnívají, že správní orgány k žádostem obecně přistupují pouze mechanicky, má vláda za to, že se jedná o nesprávný úřední postup, který by měl být primárně řešen zvýšenou dozorovou, popřípadě též metodickou činností, avšak nikoliv zrušením předmětného ustanovení.
22. Pokud jde o formu rozhodování o uzavírce, vláda připomíná, že § 24 zákona o pozemních komunikacích byl přijat v době, kdy v právním řádu nebyl zakotven institut opatření obecné povahy, proto byla zákonodárcem zvolena forma rozhodnutí. Vláda se nedomnívá, že by tato forma byla rozporná s Ústavou, a není ani toho názoru, že by bylo třeba rozšiřovat okruh účastníků řízení o uzavírce i na dotčené osoby tak, jak se domnívají navrhovatelé. Účastníky řízení totiž jednoznačně vymezuje § 24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, přičemž obecná ustanovení o účastenství v řízení podle správního řádu se zde dle judikatury Nejvyššího správního soudu neuplatní. Opačný výklad, tj. že účastníky řízení o uzavírce komunikace jsou všechny osoby, které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, by totiž vedl v některých případech k absurdním závěrům (například při uzavírce frekventovaných ulic by okruh účastníků mohl být neúměrně vysoký).
23. Vláda také upozorňuje na skutečnost, že většina uzavírek je zároveň doprovázena rozhodnutím o povolení zvláštního užívání pozemní komunikace dle § 25 zákona o pozemních komunikacích, neboť činnosti popsané v tomto ustanovení, které vybočují z rámce obecného užívání, je možné realizovat výhradně při omezení provozu na pozemní komunikaci. Kdyby došlo ke zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích, ztratil by správní orgán možnost dočasně omezit provoz na pozemní komunikaci a v důsledku toho by také nemohlo dojít k realizaci zvláštního užívání z důvodu údržby a oprav pozemních komunikací.
24. Závěrem svého vyjádření vláda vyjadřuje obavu, že kdyby Ústavní soud přistoupil ke zrušení napadeného ustanovení, došlo by k zastavení většiny dopravních staveb, staveb inženýrských sítí i ostatních liniových staveb, resp. k nemožnosti jejich provádění. Stejně tak by již nebylo možné uspořádat žádné sportovní akce, jako jsou cyklistické závody, maratóny, rallye apod., neboť ty lze často konat pouze za uzavírky pozemních komunikací. Vzhledem k tomu, že důvodů pro možné uzavření pozemní komunikace je mnoho a nelze je zobecnit, není dle názoru vlády též možné ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích v tomto smyslu specifikovat, neboť nikdy nelze dospět k taxativnímu výčtu legitimních důvodů k uzavření pozemní komunikace. V tomto směru tedy bude vždy důležitý řádný výkon správního uvážení ze strany rozhodujících správních orgánů. Správní uvážení přitom probíhá vždy v mezích stanovených ústavním pořádkem, příslušnou právní normou či podle základních zásad právních, jimiž je ovládáno rozhodování správních orgánů.
25. Konečně vláda zastává názor, že přichází-li v úvahu možnost ústavně konformního výkladu napadeného ustanovení, má tento přednost před jeho derogací. S ohledem na výše uvedené má za to, že ústavně konformní výklad napadeného ustanovení je možný, a navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení § 24 zákona o pozemních komunikacích zamítl.
26. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu dne 18. 5. 2016 sdělil, že do řízení nevstupuje.
27. Obdržená vyjádření byla zaslána navrhovatelům, kteří možnosti podat k nim repliku nevyužili.
28. Ústavní soud neshledal, že by věc, které se návrh týká, byla naléhavá, pročež nepostupoval podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., a to ze stejných důvodů, které jej vedly k částečnému zamítnutí a částečnému odmítnutí návrhu na zrušení napadeného ustanovení, jak budou popsány dále.
29. Jelikož Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, upustil od něj dle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.