VII./A
40. Obsahem první námitky navrhovatele je rozpor napadených ustanovení s principy ochrany autonomie vůle a smluvní svobody, které dovozuje z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Podle navrhovatele je věcí nájemce, má-li možnost užívat více bytů bez ohledu na důvody, které ho k tomu vedou. Je jen na vůli subjektů smlouvy o nájmu bytu, zda ji uzavřou, za jakých podmínek, a zda bude nájemce byt skutečně užívat. Není důvodu nutit nájemce mít toliko jediný byt, pokud je v jeho možnostech dostát svým povinnostem z nájmu více bytů.
41. Ústavní soud přiznal v řadě svých rozhodnutí principu autonomie vůle a smluvní volnosti ústavněprávní dimenzi. Podle názoru Ústavního soudu [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. května 2000 (nález č. 73, svazek 18 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu - dále jen "SbNU", str. 135; vyhlášen pod č. 167/2000 Sb., ve znění sdělení Ústavního soudu č. 130/2001 Sb. a sdělení Ministerstva vnitra v částce 51/2001 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01 ze dne 16. října 2001 (SbNU, svazek 24, nález č. 149, str. 79; vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 39/01 ze dne 30. října 2002 (SbNU, svazek 28, nález č. 135, str. 153; vyhlášen pod č. 499/2002 Sb.)] nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického dle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Svobodu smluvní vůle však neomezil jen na právo vlastnické, byť právě v tomto kontextu je její ústavněprávní ukotvení nejpevnější. Ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 113/04 ze dne 4. května 2004 (SbNU, svazek 33, nález č. 63, str. 129) konstatoval, že respektování autonomní sféry jednotlivce je obecnou podmínkou fungování právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 3 Listiny. Právu jednotlivce na autonomii vůle, tj. svobodě jednotlivce, odpovídá požadavek kladený na státní moc, aby uznala autonomní projevy vůle jednotlivců a jí odpovídající jednání. Pokud takové jednání nezasahuje do práv třetích osob, musí státní moc projevy jednotlivců toliko respektovat, případně aprobovat. K zásahu do svobody jednotlivce se může státní moc uchýlit pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem, jestliže je takový zásah proporcionální (přiměřený) s ohledem na cíle, jichž má být dosaženo.
42. Princip ochrany autonomie vůle subjektů práva se široce promítá do soukromého práva, pro něž je charakteristická zásada rovnosti účastníků (jde o pojetí rovnosti odrážející se v reciprocitě vnitřní struktury vztahů soukromého práva, ve srovnání s právem veřejným, pro které je charakteristická převaha nositele veřejné svrchované moci, nikoli o pojetí rovnosti před právem ve smyslu pojednaném níže sub VII./C). Projevem autonomie vůle subjektů právaje i smluvní autonomie, tj. volnost uzavírání smluv. I v oblasti soukromého práva však platí, že objektivní právo klade autonomii vůle, resp. smluvní svobodě určité meze (srov. § 2 odst. 2 a 3 občanského zákoníku). Nelze přehlédnout, že právě pokud jde o právní úpravu nájmu bytu, obsahuje občanský zákoník množství norem kogentního charakteru, jejichž společným jmenovatelem je ochrana nájmu, resp. nájemce bytu. Tyto kogentní normy tak omezují autonomii vůle především na druhé straně nájemního vztahu, tj. na straně pronajímatele. Při vědomí, že pronajímatelem je typicky vlastník bytu, je zřejmé, že zvýšený stupeň ochrany nájemce se odráží v omezení vlastnického práva pronajímatele, konkrétně v omezení práva disponovat s předmětem vlastnictví. Ochrana nájmu se tak může dostat do kolize s ústavní garancí vlastnického práva ve smyslu čl. 11 Listiny. 1) Přitom, jak bylo konstatováno v dosud nepublikovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. února 2006 (pozn. red.: nález byl mezitím vyhlášen pod č. 252/2006 Sb. a bude uveřejněn ve svazku 40 SbNU), právě povaha právního vztahu nájmu včetně nájmu bytu jako vztahu obligačního pojmově předpokládá vytvoření maximálního prostoru pro uplatnění autonomie vůle a smluvní volnosti stran (s výhradou vyplývající z bodu 46. tohoto nálezu).
43. Vycházeje z naznačených východisek, musí Ústavní soud přisvědčit argumentaci Senátu Parlamentu České republiky, že napadená ustanovení, resp. všechny důvody výpovědi z nájmu bytu jsou součástí širšího souboru opatření označovaných teorií i praxí jako ochrana nájemce, resp. jako ochrana slabší strany (viz též § 685 odst. 1 občanského zákoníku). K tomuto závěru ostatně nedospívá poprvé. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 524/03 ze dne 23. září 2004 (SbNU, svazek 34, nález č. 138, str. 387) Ústavní soud konstatoval, že české nájemní právo bytů je postaveno na výrazné ochraně nájemníků. Tato skutečnost se projevuje zejména při zániku nájemního vztahu, a to jednak přesně vymezenými důvody, pro které lze soudně přivolit k výpovědi z nájmu bytu, jednak je ochrana nájemníků zajištěna tím, že nájemník není povinen se z bytu vystěhovat, dokud nemá zajištěnu odpovídající bytovou náhradu
44. Ústavní soud se opakovaně zabýval i dalším komponentem ochrany nájmu - regulací nájemného: viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. června 2000 (SbNU, svazek 18, nález č. 93, str. 287; vyhlášen pod č. 231/2000 Sb., ve znění sdělení Ústavního soudu č. 130/2001 Sb. a sdělení Ministerstva vnitra v částce 51/2001 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. listopadu 2002 (SbNU, svazek 28, nález č. 142, str. 237; vyhlášen pod č. 528/2002 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. března 2003 (SbNU, svazek 29, nález č. 41, str. 371; vyhlášen pod č. 84/2003 Sb.). V těchto nálezech se Ústavní soud postavil za stanovisko, podle něhož je ochrana nájemců bytů trvalou součástí našeho právního řádu již od 20. let minulého století, přičemž v dnešním kontextu ji lze chápat jako kontrolu užívání majetku, tedy jako legitimní omezení vlastnictví ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášen spolu s Úmluvou pod č. 209/1992 Sb.). Podle tohoto ustanovení mohou státy přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Obdobně z čl. 11 odst. 3 Listiny vyplývá, že vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy.
45. Podle těchto ustanovení Ústavní soud, stejně tak jako Evropský soud pro lidská práva, stručně řečeno, posuzuje, zda omezení užívání majetku (vlastnického práva) sleduje legitimní cíl, zda je v souladu s vnitrostátním právem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému legitimnímu cíli [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 482/02 ze dne 8. dubna 2004 (SbNU, svazek 33, nález č. 52, str. 39)]. Není přitom pochyb, že ochrana nájmu se opírá o právní normu se silou zákona. Ve všech výše citovaných nálezech Ústavní soud nepochyboval ani o tom, že ochrana nájemců bytů, resp. nájmu bytu představuje legitimní cíl omezení vlastnického práva, neboť přispívá k uskutečnění práva na přiměřenou životní úroveň ve smyslu čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.), práva rodiny na sociální, právní a hospodářskou ochranu ve smyslu čl. 16 Evropské sociální charty (vyhlášena pod č. 14/2000 Sb. m. s.), resp. ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. a) Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě (vyhlášen pod č. 15/2000 Sb. m. s.). Je proto třeba přistoupit k třetí části testu a posoudit napadenou právní úpravu z hlediska přiměřenosti omezení vlastníka ve vztahu ke sledovanému cíli.
46. Je-li legitimní cíl ochrany nájmu motivován sociálními důvody (srov. výše citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 524/03) - požadavkem zajistit nájemci přiměřenou životní úroveň, která zahrnuje i přiměřené bydlení jako naplnění základní potřeby mít bezpečné místo, kde člověk může složit hlavu - pak je zřejmé, že další omezování vlastníka bytu nad rámec uspokojení základní bytové potřeby nájemce by v testu přiměřenosti neobstálo. Pokud by zákon omezoval vlastníka v jeho dispozičním právu natolik, že by mu neumožňoval ukončit nájemní vztah ani v situaci, kdy je základní bytová potřeba nájemce zcela dostatečně saturována, například tak, že má sám řadu možností bydlení na odpovídající úrovni, bylo by takové omezení vlastníka třeba hodnotit jako nepřiměřené sledovanému cíli. Ochrana nájemce v tomto smyslu nemůže být zneužívána k ochraně nájemcova podnikání s pronajatými byty nebo hromadění bytů na úkor skutečných vlastníků bytů. Je nutno totiž zohlednit i oprávněný zájem pronajímatele na řádném využití bytu [viz nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 360/02 ze dne 10. června 2003 (SbNU, svazek 30, nález č. 86, str. 303, 306)]. Pokud je vedle toho ochrana nájmu motivována snahou státu regulovat trh s nájemním bydlením a při převyšující poptávce podpořit spravedlivou distribuci bytů, pak by nebylo přiměřeným opatřením, pokud by právní úprava omezující vlastníky bytů umožňovala hromadění bytů v rukou jednoho nájemce či neúčelné nakládání s bytovým fondem tak, že by byty zůstávaly neužívány a neobsazeny. Právě napadená ustanovení mají takovým situacím čelit. Jejich zrušením by se omezení vlastnického práva vlastníků bytů dále prohloubilo a za dané situace by přestalo (pokud se tak již nestalo) splňovat kritérium přiměřenosti ve vztahu k legitimnímu cíli ochrany nájemců.
47. Na tomto místě je vhodné připomenout úvahy, které Ústavní soud učinil ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/02 citovaném výše. Ústavní soud tehdy poznamenal, že nájemní poměr podle evropských standardů je zpravidla dočasný, kdežto u nás je zásadně uzavírán na dobu neurčitou, a vzhledem k tomu, že přechody práva osobního užívání bytu se velmi podobaly právům při dědění vlastnictví, právo osobního užívání bytu zakládalo fakticky trvalý vztah a vyvinulo se v jakési quasivlastnictví. Převážná část nájemních vztahů z minulosti nevznikla svobodnou smlouvou, ale administrativním příkazem často proti vůli vlastníků v souladu s koncepcí postupného převodu celého bytového fondu do tzv. vyšších socialistických forem vlastnictví. Takto se tzv. bytové právo stalo součástí práva veřejného a není dobře srovnatelné s evropským pojetím klasického soukromoprávního institutu nájmu. Navíc tento hybridní právní vztah označovaný za socialismu jako osobní užívání a nyní pouze přejmenovaný na nájem se také, z hlediska občanskoprávní teorie, přesunul z oblasti práv závazkových mezi jakási nová práva věcná. Tato přeměna proběhla a přetrvává i fakticky v reálném životě: lidé si pronajaté byty navzájem prodávají a kupují, často v zastřené podobě výměn, ale v poslední době i otevřeně za tzv. odstupné. Rozsah přechodu užívacích práv k bytům, resp. práv nájemců je u nás srovnatelný s děděním těchto bytů, kdežto v evropském právu je omezenější. Ústavní soud tehdy také konstatoval, že vzájemná souvztažnost cenové regulace nájemného a zaostávání přeměny občanskoprávních vztahů regulujících bydlení se projevuje při řešení základního rozporu každé moderní bytové politiky, totiž hledání rovnováhy mezi principem ochrany nájemníků a principem ochrany vlastnictví.
48. Ústavní soud připomíná, že citovaný nález byl přijat před více než třemi lety, přičemž je zřejmé, že na situaci na trhu s byty se mnoho změnit nemohlo. Místo toho, aby zákonodárce v součinnosti s vládou pružně reagoval na nálezy, v nichž Ústavní soud důrazně kritizoval tehdejší právní úpravu tuhé regulace nájemného popírající vlastnické právo majitelů bytů a nedotaženou transformaci nájemních vztahů, neučinil po dlouhou dobu nic. Důsledkem této nečinnosti bylo faktické zmrazení regulovaného nájemného, čímž je dále prohlubováno porušení vlastnického práva vlastníků bytů, na něž se regulace vztahovala. Nečinnost zákonodárce důrazně kritizoval Ústavní soud i ve svém zatím posledním nálezu týkajícím se problematiky nájemného sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. února 2006.
49. Pokud jde tedy o namítané porušení autonomie vůle nájemce, resp. jeho smluvní svobody, z předchozího výkladu je zřejmé, že není napadenými ustanoveními dotčena. Platná právní úprava nezakazuje nájemci mít dva nebo více bytů, eventuálně byt neužívat vůbec nebo občas. Zákon pouze dává pronajímateli omezenou možnost nájemní vztah kvalifikovaně ukončit, a navíc jen se souhlasem soudu a poskytne-li při vyklizení přístřeší. Nelze totiž vytrhnout autonomii vůle nájemce, resp. jeho smluvní svobodu z kontextu, v němž se uplatňuje. Je to naopak pronajímatel, jehož autonomie vůle je při skončení nájmu výrazně omezena ve srovnání s nájemcem. Pokud by nebyl nájem bytu chráněn, platila by standardní úprava nájemního vztahu sjednaného na dobu neurčitou, v němž mohou obě smluvní strany, za rovných podmínek, dosáhnout skončení nájmu jednostranně výpovědí v okamžiku, kdy přestanou mít zájem na jeho dalším trvání (srov. § 677 odst. 1 občanského zákoníku).
50. Zrušením napadených ustanovení by tedy došlo k ještě většímu omezení práv pronajímatelů ve prospěch nájemců, čímž by Ústavní soud šel proti smyslu svých předchozích nálezů. De lege lata, každým dalším omezením práva pronajímatele jednostranně ukončit nájemní smlouvu by se právo nájemce k bytu mohlo fakticky stát oním quasivlastnickým právem na úkor skutečného vlastnického práva pronajímatele, které by přežívalo již jen jako holé vlastnictví navzdory ústavně proklamované zásadě jeho ochrany. Každé další zkrácení taxativního katalogu důvodů, za nichž může pronajímatel nájem vypovědět, jde proti duchu soukromého práva, neboť prohlubuje nerovnost mezi účastníky soukromoprávního vztahu. Oproti současnému stavu by zrušením napadených ustanovení byla na úkor pronajímatele dále prohloubena nespravedlivá nerovnováha mezi použitými prostředky (rozsahem omezení práva vlastnického ustanoveními občanského zákoníku o nájmu bytu) a sledovaným legitimním cílem (ochranou nájmu, resp. nájemce), která se v našem právním prostředí stává notorietou, i když Ústavní soud dosud neměl příležitost se zvláštními ustanoveními o nájmu bytu (§ 685 - 716 a § 719 občanského zákoníku) komplexně, z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem, zabývat. Ústavní soud na tomto místě znovu prohlašuje (srov. citovaný nález sp. zn. IV. ÚS 524/03), že není přípustné přenášet sociální zátěž jedné skupiny lidí (nájemníci) na skupinou druhou (pronajímatelé), což platí nejen pro právní úpravu nájemného a jeho zvyšování, ale též komplexně pro právní úpravu vzájemných práv a povinností mezi pronajímatelem a nájemcem.
51. Argumentem ve prospěch zrušení napadených ustanovení nemohou být těžkosti, které jsou spojeny s dokazováním, zda nájemce byt neužívá nebo ho užívá jen občas, čímž argumentovalo i oslovené Sdružení nájemníků České republiky. Ústavní soud vedle toho poznamenává, že důkazní břemeno v daném případě nese pronajímatel, nikoli nájemce, což vyplývá i z ustálené judikatury obecných soudů. 2)
------------------------------------------------------------------
1) Viz např. nález sp. zn. III. ÚS 114/94 (SbNU, svazek 3, nález č. 9, str. 45): >>Za zákonné ustanovení, omezující vlastnické právo, nutno považovat i ustanovení § 712 odst. 2 obč. zák. ... Ve své interpretaci citovaného ustanovení obč. zák. Krajský soud v Brně odmítl "extenzivní výklad" pojmu "zásadní" rovnocennosti přiměřeného náhradního a vyklizovaného bytu. Dospěl tím k závěru, podle kterého jestliže je v místních podmínkách "obtížné" nebo nemožné takovýto přiměřený náhradní byt zajistit, pak je vyloučeno uplatnění vlastníkova práva dát výpověď (v dané věci podle § 711 odst. 1 písm. a) obč. zák.). Tato interpretace § 712 odst. 2 obč. zák. vedla k eliminaci vlastníkova dispozičního práva (jehož součástí je i možnost výpovědi), a tudíž nešetřila podstatu a smysl jednoho z ústavně garantovaných základních práv. Vedla tím k porušení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.<<.
2) Rozsudek Nejvyššího soudu 26 Cdo 1900/99 ze dne 7. března 2001: "K výpovědi může totiž soud přivolit pouze za předpokladu, že ... pronajímatel (a nikdo jiný) v řízení o přivolení k výpovědi svá tvrzení o skutečnostech, jimiž je výpověď (obsažená v daném případě v žalobě) odůvodněna, rovněž prokáže, tj. důkazní břemeno je i v tomto případě na pronajímateli - ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší soud České republiky v rozsudcích z 8. června 1999, sp. zn. 26 Cdo 2259/98, a z 24. února 2000, sp. zn. 20 Cdo 1456/99.".