IV.
Návrhem napadená ustanovení obou zákonů zakotvují omezení práva k bytům ozbrojených složek za účelem zabezpečení bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku. Tak podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., smlouvu o převodu vlastnictví bytu ozbrojených složek lze uzavřít jen s předchozím souhlasu příslušných orgánů ozbrojených složek nebo příslušných ministerstev. Dle ustanovení § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. smlouvu o nájmu bytu ozbrojených složek lze uzavřít jen na základě písemného doporučení orgánů ozbrojených složek a ministerstev uvedených v odstavci 1 písm. c) a v § 8 tohoto zákona.
Jak bylo již uvedeno, návrh na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb. a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. se opírá o námitku porušení ústavního práva na samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy a práva vlastnického garantovaného čl. 11 Listiny.
Protože podle čl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu, v kontextu s napadenými zákonnými ustanoveními byla argumentace navrhovatele ohledně dotčení práva na samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy shledána Ústavním soudem irelevantní.
Ústavní rámec možného omezení vlastnického práva je obsažen v ustanovení čl. 11 odst. 3 až 5 Listiny. Omezení dispozičního oprávnění vlastníka uvedenými zákonnými ustanoveními nelze podřadit pod odstavce 3 a 5 citovaného ustanovení Listiny, jelikož se nejedná o úpravu daní a poplatků a ani o ochranu zákonem chráněných obecných zájmů před zneužitím vlastnického práva. Ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. je tudíž nutno posuzovat s ohledem na čl. 11 odst. 4 Listiny.
K omezení základního práva nebo svobody v demokratickém právním státě může dojít ve dvou případech (viz nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/94).
Ústavní úprava základního práva či svobody v některých případech výslovně zmocňuje zákonodárce, aby za určitých podmínek, resp. z hlediska ústavně vymezených cílů zákonem základní právo či svobodu omezil (např. čl. 12 odst. 3, čl. 14 odst.3, čl. 16 odst. 4, čl. 17 odst. 4, čl. 19 odst. 2, čl. 20 odst. 3 Listiny) nebo stanovil jeho obsah (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavní prostor tohoto postupu zákonodárce je přitom určen požadavkem šetření podstaty a smyslu omezovaného nebo vymezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny).
K omezení základních práv či svobod, i když jejich ústavní úprava omezení nepředpokládá, může dojít v případě jejich kolize nebo v případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu základního práva a svobody (veřejný pořádek).
Ústavní úprava postavení jedince ve společnosti obsahuje ochranu individuálních práv a svobod, jakož i ochranu veřejných statků. Rozdíl mezi nimi spočívá v jejich distributivnosti. Pro veřejné statky je typické, že prospěch z nich je nedělitelný a lidé nemohou být vyloučeni z jeho požívání. Příklady veřejných statků jsou národní bezpečnost, veřejný pořádek, zdravé životní prostředí. Veřejným statkem se tudíž určitý aspekt lidské existence stává za podmínky, kdy není možno jej pojmově, věcně i právně rozložit na části a tyto přiřadit jednotlivcům jako podíly. (K tomu veřejné statky v ekonomické literatuře viz např. P. A. Samuelson - W. Nordhaus, Ekonomie, Praha 1991, s. 770 - 771, 982; v literatuře právnické např. J. Raz, Right-Based Moralities, in: Theories of Rights, (Ed. J. Waldron), Oxford 1984, s. 187; R. Alexy, Recht, Vernunft, Diskurs. Studien zur Rechtsphilosophie, Frankfurt a. M. 1995, s. 239 a násl.)
Pro základní práva a svobody je, na rozdíl od veřejných statků, typická jejich distributivnost. Aspekty lidské existence, jakými jsou např. osobní svoboda, svoboda projevu, účast v politickém dění a s tím spjaté volební právo, právo zastávat veřejné funkce, právo sdružovat se v politických stranách atd., lze pojmově, věcně i právně členit na části a tyto přiřadit jednotlivcům.
V případě kolize je nutné stanovit podmínky, za jejichž splnění má prioritu jedno základní právo či svoboda, a za splnění kterých jiné, resp. určitý veřejný statek. Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku.
Vzájemné zvažování kolidujících základních práv a svobod nebo veřejných statků spočívá v následujících kritériích:
Prvním je kritérium vhodnosti, tj. posuzování toho, zdali institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva nebo veřejného statku). Druhým kritériem vzájemného zvažování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti spočívající v porovnání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou kolidujících základních práv nebo veřejných statků. Tato základní práva, resp. veřejné statky jsou prima facie rovnocenná. Porovnání závažnosti kolidujících základních práv, resp. veřejných statků (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva. Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného. Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv kolidujících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot.
Součástí porovnání závažnosti kolidujících základních práv je rovněž zvažování využití právních institutů minimalizujících argumenty podložený zásah do jednoho z nich.
V případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou kolidujících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Tento závěr lze odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, a sice v tom smyslu, že základních práv a svobod musí být šetřeno nejenom při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, nýbrž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize.
Při posuzování návrhu na kontrolu norem nutno v první řadě zodpovědět otázku, zdali omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. spadá pod nucené omezení, k němuž zákonodárce zmocňuje ústavní úprava v čl. 11 odst. 4 Listiny (a tudíž musí splňovat v němž obsažené podmínky), nebo je nutno jej hodnotit jako omezení na základě kolize s jiným Ústavou chráněným veřejným statkem (obranou státu a ochranou veřejného pořádku).
Nucené omezení vlastnického práva, jež musí splňovat podmínky čl. 11 odst. 4 Listiny, je dvojího druhu:
Prvním je povinnost strpět použití vlastněné věci ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, a to na nezbytnou dobu v nezbytné míře, nelze-li dosáhnout účelu omezení vlastnického práva jinak. (Zákonná úprava této první alternativy nuceného omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je obsažena v § 128 odst. 1 občanského zákoníku).
Druhou z možnosti nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny je takové jeho omezení, jehož účel je totožný s účely vyvlastnění. [Zákonná úprava této alternativy nuceného omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je obsažena v § 128 odst. 2 občanského zákoníku a v § 109 odst. 1 a v § 110 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Podle citovaného ustanovení stavebního zákona: "cílem vyvlastnění je dosáhnout přechodu, popřípadě omezení vlastnického práva, práva k pozemkům a stavbám, nebo zřízení, zrušení, popřípadě omezení práva věcného břemene k pozemkům a stavbám", přičemž "je-li možno dosáhnout účelu vyvlastnění pouze omezení práva, nelze právo odejmout v plném rozsahu".]
Omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. není spjato se stavem nouze a jím zamýšlený účel zabezpečení veřejného zájmu nelze posuzovat jako naléhavý. Tento účel dále není shodný s účely vyvlastnění. Z uvedených důvodů nelze omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. posuzovat z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny (a tudíž v němž obsažených podmínek) a nutno z hledisek přípustnosti omezení základního práva, resp. svobody v případě jeho, resp. její kolize s jiným základním právem, resp. svobodou nebo s veřejným statkem.
Kritérium vhodnosti, tj. posouzení toho, zdali institut omezující určující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (zabezpečení bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku) ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. splňuje.
Kritérium potřebnosti spočívající v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě napadená ustanovení nesplňují. Zabezpečení bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku lze dosáhnout i jinými postupy než postupem podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., nebo podle § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. (např. institutem věcného břemene, adaptací vhodných nemovitostí ve státním vlastnictví, koupí bytů do státního vlastnictví nebo výstavbou bytů pro účely bydlení příslušníků ozbrojených složek atd.).
Jelikož ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., nesplňuje podmínky omezení základního práva, resp. svobody v důsledku jeho kolize s jiným základním právem, resp. svobodou nebo veřejným statkem, Ústavní soud dospěl k závěru o jeho rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny a rozhodl proto o jeho zrušení.
Za účelem poskytnutí času zákonodárci i exekutivě pro ústavně konformní řešení problematiky zabezpečení bydlení příslušníků ozbrojených složek, ve shodě s ustanovením § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., posunul Ústavní soud den účinnosti výroku zrušujícího ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., na den 1. listopad 1997.
Protože podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb. je podmínkou podání návrhu na zrušení ustanovení zákona, spojeného s ústavní stížností, jeho uplatnění, v důsledku něhož nastala skutečnost, jež je předmětem ústavní stížnosti, což v případě § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. nebylo splněno, nezbylo Ústavnímu soudu, než návrh na zrušení uvedeného ustanovení odmítnout dle - 43 odst. 1 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb. jako nepřípustný. V této situaci je odstranění rozporu v právním řádu, vzniklého zrušením pouze jednoho ze dvou zákonných ustanovení, která jsou v rozporu s ústavními zákony, resp. mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, úkolem demokratického zákonodárce.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v.r.
******************************************************************