I.
Obsah návrhu a text napadených zákonných ustanovení
1. Navrhovatel - Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") - se podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") ve spojení s § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhá, aby Ústavní soud zrušil § 60b zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zaměstnanosti") a čl. II body 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále jen "zákon č. 206/2017 Sb.").
2. Napadený § 60b zákona o zaměstnanosti byl do části druhé hlavy čtvrté tohoto zákona nazvané "Zprostředkování zaměstnání agenturami práce" vložen pomocí čl. I bodu 15 zákona č. 206/2017 Sb.; dosud nebyl změněn. Jeho text je následující:
"(1) Právnická nebo fyzická osoba žádající o povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) je povinna poskytnout kauci ve výši 500 000 Kč.
(2) Kauce se poskytuje na výzvu generálního ředitelství Úřadu práce složením částky na zvláštní účet generálního ředitelství Úřadu práce po splnění všech stanovených podmínek pro udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání žádající právnickou nebo fyzickou osobou.
(3) Dojde-li k zániku povolení ke zprostředkování zaměstnání, stává se složená částka přeplatkem právnické nebo fyzické osoby, které povolení zaniklo. Je-li takto vzniklý přeplatek vratitelným přeplatkem, vrátí jej generální ředitelství Úřadu práce do 60 dnů ode dne zániku tohoto povolení.
(4) Pro správu placení kauce se použijí přiměřeně ustanovení daňového řádu."
3. Napadený čl. II bod 3 zákona č. 206/2017 Sb. obsahuje přechodné ustanovení v tomto znění:
"Povinnost podle § 60b odst. 1 a 2 zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, má právnická nebo fyzická osoba, k jejíž žádosti bylo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zahájeno správní řízení o udělení povolení ke zprostředkování zaměstnání a toto správní řízení nebylo do dne nabytí účinnosti tohoto zákona pravomocně skončeno."
4. Napadený čl. II bod 4 zákona č. 206/2017 Sb. obsahuje přechodné ustanovení v tomto znění:
"Právnická nebo fyzická osoba, které bylo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, je povinna do 3 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona poskytnout kauci podle § 60b odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, a to složením částky na zvláštní účet generálního ředitelství Úřadu práce; marným uplynutím této lhůty povolení ke zprostředkování zaměstnání zaniká."
5. Před navrhovatelem je vedeno soudní řízení o správní žalobě, kterou se žalobce domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce České republiky - generálního ředitelství, jímž bylo rozhodnuto o zastavení správního řízení ve věci žádosti o posečkání úhrady kauce [§ 106 odst. 1 písm. b) a § 156 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákona č. 170/2017 Sb., (dále jen "daňový řád")]. Žalobce se žádostí domáhal rozložení úhrady kauce podle § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti ve výši 500 000 Kč do splátek. Správní orgány žádosti nevyhověly, neboť podle čl. II zákona č. 206/2017 Sb. měla osoba, které bylo přede dnem účinnosti tohoto zákona vydáno povolení ke zprostředkování zaměstnání, povinnost uhradit kauci podle § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti do 30. 10. 2017, přičemž s nesplněním této povinnosti zákon spojil zánik povolení ke zprostředkování zaměstnání. Ke dni podání žádosti tak již žalobce (žadatel) nebyl povinen poskytnout kauci. Dále správní orgány uvedly, že na poskytnutí kauce nelze vůbec § 156 daňového řádu (posečkání úhrady daně či rozložení její úhrady na splátky) aplikovat. Kauce je buď složena v plné výši, anebo není uděleno povolení; nesložením kauce však nevzniká daňový dluh.
6. Podle navrhovatele žaloba, o které má rozhodnout, obsahuje z velké části ústavněprávní argumentaci, se kterou se ztotožňuje. Napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a neobstojí ve světle závěrů nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 5. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 44/13 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.). Z hlediska racionality zvoleného řešení lze akceptovat, že přijaté řešení je způsobilé dospět k vytčenému cíli, nicméně problém je jednak v tom, že není zřejmé, jakou racionální úvahou byl zákonodárce veden při stanovení výše kauce, jednak v tom, že přijaté řešení má i "vedlejší účinky", které jsou s veřejným zájmem v rozporu. Toto řešení totiž deformuje podnikatelské prostředí v sektoru agenturního zaměstnávání tak, že z něj eliminuje hospodářsky slabší subjekty, které by ale jinak byly zcela způsobilé v daném sektoru vyvíjet podnikatelskou činnost.
7. S tím podle navrhovatele souvisí zásadní problém přijaté právní úpravy, jímž je absence proporcionality přijatého řešení ve vztahu k deklarovaným cílům, a to hned na několika rovinách:
a) Není zjištěno, nakolik bylo obcházení zákona rozšířené natolik, aby ospravedlňovalo plošný zásah proti všem právnickým nebo fyzickým osobám, které mají povolení k příslušné formě zprostředkování zaměstnání (dále jen "agentury práce") v podobě jednotné a univerzální kauce. Nelze prokázat, že se obcházení zákona dopouštělo množství agentur srovnatelné s 544 agenturami, které v důsledku sporné úpravy podle tvrzení Asociace pracovních agentur ukončily během tří měsíců od účinnosti napadené úpravy svou činnost? Nebylo možno využít nástrojů přestupkového práva a postihovat individuálními správními akty jen ty, kdo se popsaného obcházení zákona dopouštěli?
b) Proč byla kauce uvalena na každé povolení ke zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti, když problémem bylo podle důvodové zprávy pouze vícečetné zakládání agentur práce jedním podnikatelem; proč tedy nemohla kauce dopadnout až na druhé a další založení agentury jedním subjektem, popř. i jednou ovládající osobou korporací zúčastněných na účelovém zakládání agentur práce?
c) Na základě jaké úvahy dospěl zákonodárce ke kauci ve výši 500 000 Kč, a nikoliv ve výši jiné? Důvodová zpráva opakovaně uvádí, že tato výše byla stanovena jako "cca dvacetinásobek průměrné mzdy v národním hospodářství". Racionální vazba mezi výší průměrné mzdy a schopností agentur práce obstarat si prostředky na uhrazení předepsané kauce zde není. Výše kauce je tak - zdá se - zcela nahodilá a arbitrární. Důvodová zpráva apodikticky tvrdí, že výše kauce "nemůže představovat omezení ve vstupu na trh". Takovýto závěr ovšem nelze učinit z násobení průměrné mzdy v národním hospodářství, ale spíše odkazem na náklady spojené se vznikem a provozem agentury práce. Takové náklady však nejsou ani zmíněny, natož vyčísleny. Oněch 544 zaniklých agentur se zdá nasvědčovat tomu, že se autor důvodové zprávy mýlil ve své úvaze o tom, že kauce vstup na trh neomezí.
d) Proč zákonodárce nezohlednil skutečnost, že na trhu agenturního zaměstnávání působí subjekty nesrovnatelné ekonomické síly? Důvodová zpráva k tomu uvádí, že "odstupňovat výši kauce s ohledem na velikost a ekonomické obraty agentur práce však není možné, neboť nelze seznat, kolik zaměstnanců bude agentura práce v budoucnu dočasně přidělovat". Šetrnějším by bylo místo jedné kauce stanovit průběžné placení kaucí a diferencovat podle určitých časových období, za něž by bylo zjistitelné, kolik zaměstnanců v nich daná agentura přidělila.
8. Navrhovatel k napadeným přechodným ustanovením (čl. II bod 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb.) klade otázku, proč bylo potřebné a přiměřené sledovanému cíli uvalit povinnost platit kauci na stávající agentury v relativně krátké lhůtě 3 měsíců od nabytí účinnosti zákona. Je třeba připomenout, že stávající agentury práce disponovaly povolením na relativně nedlouhé období 3 let (§ 62 odst. 3 zákona o zaměstnanosti). Na takto stanovené období jim bylo uděleno, měly legitimní očekávání, že po uvedenou dobu budou moci povolenou činnost vykonávat bez změny tak zásadní, že by nemalému zlomku agentur znemožnila jejich podnikání v tomto období dokončit. Převažovala naléhavost řešení shora popsaného obcházení zákona nad tímto legitimním očekáváním?
9. Navrhovatel uzavírá, že proporcionalita přijatého řešení ve vztahu k vytyčenému cíli absentuje jak co do volby užitého regulačního prostředku (stanovení kauce), tak co do jeho plošného uplatnění (vůči všem subjektům a ve vztahu ke všem povolením), tak i co do jeho výše (arbitrárně zvolená částka, která byla pro nezanedbatelný počet subjektů likvidační). Vzhledem k jednoznačně formulované povinnosti složit (sc. poskytnout) kauci i následku jejího nesplnění v § 60b odst. 1 zákona o zaměstnanosti a čl. II bodech 3 a 4 zákona č. 206/2017 Sb. nenalezl navrhovatel prostor pro ústavně konformní výklad uvedených ustanovení a nezbylo mu než navrhnout Ústavnímu soudu jejich zrušení.