III. c)
Vyjádření Veřejné ochránkyně práv
35. Veřejná ochránkyně práv se s návrhem na zrušení ustanovení plně ztotožnila. Právní úpravu obsaženou v § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců považovala za problematickou zejména z hlediska její neslučitelnosti s čl. 5 odst. 4 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 8 Listiny. Naplnění podmínek zbavení cizince osobní svobody se v čase může vyvíjet, tomu by měla odpovídat možnost obrátit se na soud a domáhat se přezkumu zákonnosti omezení osobní svobody (rozsudek ESLP ze dne 9. 1. 2003 ve věci Shishkov proti Bulharsku, stížnost č. 38822/97, odst. 88 a tam citovaná judikatura). Ačkoliv ESLP nestanoví konkrétní vymezení "přiměřeného intervalu", pro jeho posouzení je stěžejní, aby soud měl možnost přezkoumat bez důvodného zpoždění jakékoliv relevantní faktory, které se objevily mezi jednotlivými periodickými přezkumy, a tak soud může posoudit, zda se zajištění stalo ve světle těchto nových okolností nezákonným (rozsudek ESLP ze dne 2. 10. 2012 ve věci Abdulkhakov proti Rusku, stížnost č. 14743/11, odst. 215). Napadená úprava dle přesvědčení Veřejné ochránkyně práv brání přístupu k soudu v situacích, kdy došlo v průběhu řízení ke změně okolností. Vyjádření rovněž upozorňuje na problematičnost počítání lhůt od právní moci, nikoliv od data vydání rozhodnutí, přičemž tato úprava v kombinaci s realitou soudního rozhodování může vést ke znemožnění žádost uplatnit.
36. Zejména u řetězení několika po sobě jdoucích rozhodnutí o prodloužení doby zajištění cizinec takřka nemá možnost žádost o propuštění ze zařízení uplatnit. Z monitoringu rozhodnutí o zajištění, který Veřejný ochránce práv provádí, totiž vyplývá, že zejména uplatní-li cizinec žalobu proti rozhodnutí o zajištění (nařízeného například na 90 dnů), a posléze je doba zajištění novým rozhodnutím prodloužena, s ohledem na omezující lhůty § 129a zákona o pobytu cizinců nemá příležitost žádost podat (jinak než jako předčasnou). V případě, kdy v mezidobí od prvotního rozhodnutí o zajištění do (opětovného) rozhodnutí o prodloužení doby zajištění dojde ke změně okolností, s ohledem na uplatněnou správní žalobu proti prvotnímu rozhodnutí bude mít cizinec možnost namítat tuto změnu až v případné žalobě proti prodloužení zajištění. To způsobuje značný časový odstup soudního přezkumu od skutečného okamžiku změny okolností.
37. V řadě případů je doba zajištění v rozhodnutí o zajištění nebo v rozhodnutí o prodloužení jeho doby stanovena na 60 dnů a více. V roce 2018 se jednalo přibližně o třetinu z celkového počtu Veřejnému ochránci práv zaslaných rozhodnutí. V celkem 170 případech byla doba zajištění stanovena na 90 dnů a více. V těchto případech není možné soudní přezkum omezovat na přezkum rozhodnutí o zajištění nebo rozhodnutí o jeho prodloužení, jelikož by nebyl zachován "přiměřený interval" přezkumu, za který lze ve shodě s navrhovatelem obecně považovat jeden měsíc.
38. K tomu lze podotknout, že soudní přezkum rozhodnutí o (prodloužení doby) zajištění ještě není ekvivalentní žádosti o propuštění ze zařízení - s možností iniciovat soudní přezkum případného negativního rozhodnutí. Správní soudy jsou při přezkumu správního rozhodnutí vázány skutkovým a právním stavem, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.) a ani případná soudně dovozená výjimka (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019 č. j. 9 Azs 193/2019-48, odst. 45) nemůže svědčit právní jistotě účastníků řízení. To, zda konkrétní soud přistoupí k prolomení zásady plynoucí z § 75 s. ř. s. a zda se bude zabývat novými okolnostmi, závisí na posouzení soudu, bez jednoznačněji vymezených kritérií. Objeví-li se nové okolnosti, které činí jeho zajištění nezákonným, musí mít cizinec jistotu, že o zákonnosti zajištění bude soud urychleně rozhodovat i ve světle těchto nových okolností. Dalším argumentem ve prospěch uplatnění žádosti o propuštění vedle stávající možnosti obrany proti rozhodnutí o zajištění je skutečnost, že správní orgány mnohdy vydají rozhodnutí o prodloužení doby zajištění, aniž by provedly výslech cizince, a nemusí tedy obligatorně zjistit reálnou změnu okolností. Pokud by cizinec mohl uplatnit žádost o propuštění ze zařízení, měl by příležitost namítat změnu okolností (a doložit ji případnými důkazy), přičemž správní orgán by se s touto změnou musel meritorně vypořádat.
39. Ve svém vyjádření uvedla i několik případů podstatné změny okolností známé z úřední činnosti Veřejného ochránce práv. Ve všech případech se jednalo o zhoršení zdravotního stavu v důsledku omezení osobní svobody, bez ohledu na poskytnutý standard lékařské nebo psychologické péče. Provedené výzkumy přitom jednoznačně prokazují zásadní negativní dopady imigrační detence na duševní zdraví osob, a to i v zemích s vysokým standardem materiálních podmínek detence. Případy vlastního šetření ukazují, že osoby, na které napadená úprava dopadá, mohou například pocítit výrazný regres diagnostikovaných psychických obtíží. V konkrétním případě šetření došlo k regresu až po vydání napadeného rozhodnutí, v době probíhajícího řízení před správními soudy. S ohledem na třicetidenní lhůtu od právní moci rozhodnutí soudu nemohla stěžovatelka ihned uplatnit tyto nové důvody ani prostřednictvím žádosti o propuštění ze zařízení. Podala alespoň podnět k opětovnému posouzení důvodů zajištění v souladu s § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, který však není žádným způsobem formalizován a proti způsobu jeho vyhodnocení se nelze bránit. Policie na základě uvedeného podnětu k přehodnocení důvodů trvání zajištění nepřistoupila, přičemž kasační stížnost v této věci je vedena pod sp. zn. 6 Azs 170/2019 (pozn. Ústavního soudu - ve věci již bylo rozhodnuto rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2019 č. j. 6 Azs 170/2019-50).
40. Jestliže Ministerstvo vnitra v návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, č. j. MV-45817-7/OBP-2019, konstatuje, že dosavadní model § 129a cizineckého zákona neplnil zamýšlenou roli a jeho využitelnost je mizivá, dle vyjádření Veřejné ochránkyně práv lze důvod mizivé využitelnosti hledat právě v omezující lhůtě. Zajištěný cizinec s ohledem na napadenou úpravu fakticky stojí před volbou, zda se bude bránit proti rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění), nebo s ohledem na omezující lhůty toto rozhodnutí nenapadne a ponechá si možnost požádat o propuštění ze zařízení. Právní úprava soudního přezkumu zajištěných cizinců je nadto dlouhodobě specifická již tím, že o omezení svobody v jejich případě nerozhoduje soud, ale správní orgán. Tento aspekt není předmětem návrhu Nejvyššího správního soudu a Ústavní soud se jím již v minulosti jednou zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/08 ze dne 12. 5. 2009 (N 115/53 SbNU 427; 229/2009 Sb.). Tím spíše však musí být soudní přezkum nastaven způsobem, který bude citlivě reflektovat situaci cizinců a nebude představovat další překážky v přístupu k přezkumu nezávislým soudem.