VI. Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
16. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele obsažené v návrhu a konfrontoval je s napadenými přechodnými ustanoveními zákona č. 183/2009 Sb., dospěl k závěru, že návrh je nedůvodný.
17. Kárná odpovědnost soudních exekutorů, upravená původně zákonem č. 120/2001 Sb., soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla v rychlém sledu za sebou novelizována zákonem č. 183/2009 Sb., a poté zákonem č. 286/2009 Sb. Podle § 114 exekučního řádu, ve znění účinném do 25. června 2009, (upravujícího kárnou odpovědnost soudních exekutorů v hlavě X) měla kárná komise 9 členů, kteří ze svého středu volili jejího předsedu a místopředsedu. Zákonem č. 183/2009 Sb., který vstoupil v platnost dne 26. června 2009, bylo ustanovení § 114 exekučního řádu zrušeno a podle § 121 exekučního řádu ve znění stanoveném zákonem č. 183/2009 Sb. se na kárné řízení použila obdobně ustanovení zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 4 zákona č. 7/2002 Sb., ve znění účinném do 31. října 2009, tj. do účinnosti novely exekučního řádu provedené zákonem č. 286/2009 Sb., v řízení ve věcech soudců (a tedy i soudních exekutorů) kárný soud jedná a rozhoduje v senátech složených z předsedy senátu, jeho zástupce, soudce a 3 přísedících. Předseda senátu je soudcem Nejvyššího správního soudu (resp. Nejvyššího soudu), jeho zástupce je soudcem Nejvyššího soudu (resp. Nejvyššího správního soudu) a další člen senátu z řad soudců je soudcem vrchního, krajského nebo okresního soudu. Přísedícím je nejméně jeden státní zástupce, jeden advokát a jedna osoba vykonávající jiné právnické povolání.
18. Zákonem č. 286/2009 Sb., který se stal účinným od 1. listopadu 2009, byl změněn zákon č. 7/2002 Sb. v tom smyslu, že novým ustanovením § 4b zavedl kárné senáty ve věcech soudních exekutorů, které se skládají z předsedy senátu, jeho zástupce a 4 přísedících. Předseda senátu je soudcem Nejvyššího správního soudu, jeho zástupce je soudcem Nejvyššího soudu, dva z přísedících jsou soudní exekutoři, mezi přísedícími, kteří nejsou soudními exekutory, musí být vždy nejméně jeden advokát a jedna osoba vykonávající jiné právnické povolání.
19. Podle navrhovatele nebyly splněny předpoklady pro projednání návrhu zákona č. 183/2009 Sb. Poslaneckou sněmovnou již v prvním čtení, což mělo být porušením řádného legislativního procesu. Ústavnost jednotlivých etap zákonodárného procesu je Ústavní soud příslušný posuzovat pouze v rámci kompetencí vymezených mu čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky. Podle navrhovatele Poslanecká sněmovna nebyla oprávněna schválit předložený návrh zákona v prvním čtení, protože pro to nebyly splněny zákonné podmínky. Z podkladů, které má Ústavní soud k dispozici, vyplývá, že usnesením č. 1183, přijatým po projednání návrhu v obecné rozpravě, Poslanecká sněmovna souhlasila s jeho projednáváním tak, aby sním mohla vyslovit souhlas již v prvním čtení s tím, že vláda jako předkladatel návrhu splnila zákonné podmínky pro takový postup. Za této situace se jednalo jen o projev autonomního rozhodování Poslanecké sněmovny, učiněný v souladu s relevantní právní úpravou. Počet poslanců hlasujících jak pro postup podle § 90 odst. 2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny, tak pro přijetí zmíněného zákona prokazuje, že v této věci panovala v Poslanecké sněmovně všeobecná shoda. V základních parametrech tato věc odpovídá i závěrům Ústavního soudu vyjádřeným v bodě 18 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010. Ústavní soud proto uzavírá, veden principem "minimalizace zásahu", že zmíněná rozhodnutí Poslanecké sněmovny byla přijata ústavně konformním způsobem.
20. Navrhovatel dále rozebral jednotlivé body přechodných ustanovení zákona č. 183/2009 Sb., které podle jeho názoru zakotvují pravou, a tedy nepřípustnou retroaktivitu.
21. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) stanovil Ústavní soud základní hlediska posuzování ústavnosti retroaktivní právní úpravy [uvedený právní názor byl pak potvrzen v řadě dalších rozhodnutí, srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/08 ze dne 7. 4. 2009 (N 83/53 SbNU 51; 151/2009 Sb.), stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) a jiné]. Konstatoval, že: "K základním principům vymezujícím kategorii právního státu patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti právních norem ... Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává) právní účinky v době účinnosti legis prioris, popřípadě vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností.".
22. Obecně tedy platí, že retroaktivita právních norem, tedy jejich zpětná působnost, je nepřípustná. Za jistých okolností je však přípustná tzv. "retroaktivita nepřímá", což je situace, kdy se nová právní norma sice vztahuje i na právní vztahy vzniklé před její účinností, ale jen od doby účinnosti této nové právní normy. Předmětem návrhu je dílčí procesní právní úprava kárného řízení s exekutory, v podobě přechodných ustanovení. Při hodnocení otázky retroaktivity v této části procesního práva je nutno přihlédnout k ustanovení § 25 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, podle kterého "nestanoví-li tento zákon jinak, nebo nevyplývá-li z povahy věci něco jiného, v kárném řízení se přiměřeně použijí ustanovení trestního řádu". Pokud jde o časovou působnost trestního řádu, platí zde zásada, že od data účinnosti nového procesního předpisu se ve věci postupuje podle nových ustanovení. Jen výjimečně, je-li to pro obviněného příznivější, připouští trestní řád aplikaci předchozí procesní právní úpravy. Tak tomu je např. v § 463 odst. 1 trestního řádu, pokud jde o posuzování podmínek pro obnovu řízení. Lze tedy uzavřít, že část přechodných ustanovení zákona č. 183/2009 Sb., navrhovatelem navržená ke zrušení, představuje jen retroaktivitu nepravou, v procesním právu přípustnou, která do základních práv exekutorů nijak nezasáhla z důvodů níže vyložených. Exekutorům je tímto dán k dispozici celý nový proces, před vysoce kvalifikovaným senátem Nejvyššího správního soudu, jehož složení zajišťuje dodržení všech zásad spravedlivého procesu.
23. V tomto případě byla zákonem č. 183/2009 Sb. novelizována ustanovení exekučního řádu upravující kárnou odpovědnost soudních exekutorů tak, že rozhodování o jejich kárných proviněních bylo z jejich vlastního samosprávného orgánu (Exekutorské komory České republiky) přeneseno na Nejvyšší správní soud. Ten pak rozhoduje podle ustanovení upravujících kárné řízení ve věcech soudců, zakotvených zákonem č. 7/2002 Sb.
24. Otázkou možných výjimek z nepřípustnosti retroaktivity právních norem se Ústavní soud zabýval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. února 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), ve kterém vyslovil, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Platí tu zároveň maxima přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody, šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). K osvětlení otázky, kdy lze výjimky z principu zákazu pravé retroaktivity připustit, Ústavní soud citací právní teorie uvedl: "Pravou retroaktivitu 'lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde právní povinnost pro minulost stanovená již dříve alespoň jako mravní povinnost byla pociťována' (A. Procházka, Retroaktivita zákonů, In: Slovník veřejného práva, sv. III, Brno 1934, s. 800) ... Kritériem přípustnosti výjimek z principu zákazu pravé retroaktivity je legislativní zásada 'ochrany oprávněné důvěry ve stálost právního řádu' (A. Procházka, Základy práva intertemporálního, Brno 1928, s. 111).".
25. Podle předkladatele zmíněné novely zákona (ministra spravedlnosti) bylo důvodem navržené změny v kárných řízeních, až dosud vedených Exekutorskou komorou České republiky, odstranit zmíněnou nefunkční úpravu a nahradit ji řízením před Nejvyšším správním soudem. Zmíněný postup byl zvolen v důsledku mnoha excesů, ke kterým docházelo v činnosti soudních exekutorů zejména v posledních letech. Podle statistických čísel, která Ministerstvo spravedlnosti zpracovalo k 20. únoru 2009, bylo ze 116 návrhů, podaných v letech 2002 až 2008, pravomocně skončeno 75 věcí, z nichž k postihu exekutora došlo pouze v 21 případech. Z toho bylo 10 napomenutí a v 11 případech byla uložena pokuta. Vůbec nebylo rozhodnuto o 33 návrzích a zbytek připadl na rozhodnutí dosud nepravomocná.
26. V nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/10 ze dne 25. 1. 2011 (39/2011 Sb.) Ústavní soud opakovaně dovodil, že zákonodárná moc je ve své činnosti vedena příkazem proporcionality (přiměřenosti) a zákazem legislativní svévole. Východiskem je test ústavnosti napadeného právního předpisu, založený na postupném zkoumání splnění tří podmínek pro ústavněprávní akceptaci tohoto předpisu: vhodnosti (účelu), potřebnosti (nezbytnosti) a přiměřenosti. V rámci tohoto testu ústavnosti jde o posouzení toho, zda zvolený prostředek (zásah) je vůbec způsobilý dosáhnout zamýšleného cíle, zda neexistuje šetrnější prostředek, který by mohl vést k obdobnému efektu, a konečně, zda nedochází k přílišnému a nedůvodnému upřednostňování jednoho základního práva před právem jiným. Přitom musí platit, že čím intenzivnější zásah veřejná moc činí, tím silnější musí na tomto omezení existovat legitimní obecný zájem [srov. též nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)].
27. Účelem napadených ustanovení bylo rychle a jasně překlenout prostor mezi starou a novou procesní právní úpravou kárného řízení s exekutory. Ústavní soud má za to, že po praktických zkušenostech s excesy v práci exekutorů a po bezzubém rozhodování Exekutorské komory České republiky o návrzích na jejich kárný postih je předání této kompetence Nejvyššímu správnímu soudu jistě legitimním cílem. Do kompetence tohoto soudu se tak dostává, k dosavadnímu rozhodování o kárných řízeních se soudci a státními zástupci, i řízení o kárných postizích třetí skupiny pracovníků v justici, tedy exekutorů. Napadená ustanovení jsou tak způsobilá dostát požadavkům stanoveným v čl. 1 a 4 Ústavy České republiky.
28. Pokud jde o potřebnost dané úpravy z pohledu její šetrnosti ve vztahu k základním právům, která byla podle navrhovatele porušena, je zřejmé, že dosavadní způsob rozhodování Exekutorské komory České republiky o návrzích na kárný postih exekutorů vyvolával déletrvající pochybnosti o zájmu této komory na rychlém, účelném a objektivním kárném řízení, splňujícím zásady spravedlivého procesu. Výsledky "činnosti" této komory byly pak bezprostředním spouštěčem, který vyvolal zmíněné zákonné řešení, o němž v Poslanecké sněmovně nastal nebývalý souhlas. Z pohledu principu potřebnosti je v této věci dáno racionální spojení mezi cílem, tj. důsledným a spravedlivým kárným řízením, a prostředky vybranými k jeho prosazení, tj. předání celé této kompetence Nejvyššímu správnímu soudu. Nová právní úprava je tedy prostředkem šetrným a nezbytným ve vztahu k zajištění práva na spravedlivý proces (čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy).
29. Z hlediska kritéria přiměřenosti platí, že újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. Opatření mající vliv na základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. Ústavní soud neshledal, že by napadená ustanovení neústavním postupem omezovala právo na spravedlivý proces těch subjektů, proti kterým je kárné řízení vedeno (soudní exekutoři). Na základě nové, navrhovatelem kritizované, právní úpravy mají totiž k dispozici celý proces, vedený od samého počátku, před vysoce kvalifikovaným senátem Nejvyššího správního soudu, jehož složení zajistí rovné, spravedlivé a nezávislé posouzení všech případů bez ohledu na to, v jakém stadiu řízení mu byly postoupeny. Právě jednotlivá, navrhovatelem kritizovaná, přechodná ustanovení zákona pamatují na všechny možnosti v již započatém a nedokončeném procesu tak, že se vše vrací na samý počátek. Všichni exekutoři, proti nimž byl návrh podán, budou v rovném postavení a nikdo z nich nebude mít, v důsledku této nové právní úpravy, ani výhody ani nevýhody.
30. Lze tak uzavřít, že veřejný zájem na důsledném a nestranném rozhodování o kárných návrzích proti exekutorům je zajištěn tím, že v kárných řízeních s exekutory rozhoduje zvláštní senát Nejvyššího správního soudu, tedy vrcholná soudní instance, garantující nezávislost a nestrannost celého procesu. K tomu lze dodat, že pokud je stejná právní úprava kárného procesu vhodná pro soudce a státní zástupce, nemůže být nevhodná i pro exekutory. Cílem navrhovatelem napadených přechodných ustanovení bylo jen rychle a účelně překlenout prostor mezi starou a novou procesní právní úpravou kárného řízení s exekutory. K žádné újmě v jejich základních právech tedy nedochází a před Nejvyšším správním soudem stanou ve stejné, tedy rovné "startovací" pozici.
31. Vycházeje z naznačených hledisek ústavního posouzení dané věci, Ústavní soud nenalezl žádné argumenty, jež by odůvodňovaly vyhovění návrhu, ani neshledal rozpor napadených ustanovení s ústavním pořádkem České republiky. Proto návrh na zrušení přechodných ustanovení k části první, čl. II bodů 3, 4, 5, 6 a 7 zákona č. 183/2009 Sb. zamítl podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************