VI.
Právní hodnocení Ústavního soudu
19. Návrh je, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených ustanovení, důvodný.
20. Ústavní soud se problematikou soudcovských platů v minulosti opakovaně zabýval. Svoji starší judikaturu shrnul v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), na nějž odkázal v tomto směru i ve svém nejnovějším nálezu týkajícím se problematiky soudcovských platů sp. zn. Pl. ÚS 13/08 (č. 104/2010 Sb.). Jelikož je evidentní, že účastníkům řízení je tato judikatura Ústavního soudu známa, nepokládá Ústavní soud za potřebněji opakovaně podrobně rekapitulovat.
21. Pro další vývoj judikatury jsou základním východiskem teze vyslovené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08: >> krok zákonodárce, jímž (by) došlo nikoliv k pozastavení tempa růstu platu soudců, nýbrž k byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně jejich materiálního zabezpečení, stěží by mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných "služebníků" státu. K uvedenému je vhodné výslovně připomenout závěry Ústavního soudu obsažené v jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/04. <<. Navazující poznámka pod čarou č. 8 citovaného nálezu zní: >> K otázce ústavnosti následného zákonného odejmutí části platu soudců, na který byl před přijetím tohoto opatření dán zákonný nárok, lze vyvodit tyto základní zobecňující teze:
- posouzení ústavnosti platných restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudů a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, např. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.
Princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a moci výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu "penalizace" soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování. <<.
22. Hlava čtvrtá Ústavy upravuje "moc soudní". Podle čl. 81 Ústavy soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Podle čl. 82 odst. 1 Ústavy soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.
23. Inter omnes constat, že nezávislost soudů, soudců a soudní moci v sobě nese celou řadu komponentů, a to "systémové, politické a institucionální podmínky vytvořené pro výkon skutečně nezávislé soudní moci", čili nezávislost administrativní a "nezávislost a neovlivnitelnost každého jednotlivého soudce, jeho schopnost být odolným vůči jakýmkoliv (politickým, mediálním, občanským tlakům)", tj. nezávislost subjektivní (srov. ostatně i J. Jirsa, L. Vávra, K. Janek, P. Meduna, Klíč k soudní síni. Praha 2006, str. 17). Moc soudní pak tvoří kompetence, kterou jsou nadány soudy, komunita těch, kteří se po složení slibu ujali soudcovské funkce, označovaná tradičně jako "soudcovský sbor" či "soudcovský stav", a konečně i sám jednotlivý soudce. K atributům soudcovské nezávislosti patří i důstojnost. "Hluboké nepochopení specifického postavení justice ve společnosti signalizuje skutečnost, že justice byla dosud chápána pouze jako určitý druh administrativy. Takový pohled je nesprávný a mnohdy znamenal pro soudy i soudce nejrůznější negativní dopady. Je třeba zdůraznit, že soudy jsou specifické orgány státu představující nezávislou, ústavními principy pevně vymezenou moc ... To se musí promítnout i ve společenském postavení pracovníků justice, především pak soudců." (srov. D. Burešová, Najít cestu ke skutečné nezávislosti soudu, Socialistická zákonnost č. 3/1990, str. 121).
24. Garance nezávislosti soudců jsou koncipovány nikoliv jako soudcovská privilegia, ale ve prospěch těch, k ochraně jejichž práv byly soudy zřízeny. Některé z těchto garancí do jisté míry oproti představitelům moci zákonodárné a výkonné či jiným "služebníkům" státu soudce restriktivně limitují. K takovým garancím patří např. neslučitelnost funkce soudce s celou řadou činností politických, podnikatelských či zaměstnaneckých. Soudcovský stav v České republice nemá - na rozdíl od většiny právnických profesí ve službách širší justice (advokáti, notáři, soudní exekutoři) - svoji nezávislou reprezentaci. Soudcovská unie České republiky není profesní komorou a veřejnoprávním subjektem, zájmovou samosprávou sdružující všechny příslušníky soudcovského stavu, je pouhým občanským sdružením s nepovinným členstvím. Soudci nemohou být odborově organizováni, nevztahují se na ně pracovněprávní předpisy, pokud jde např. o kolektivní vyjednávání, stávku atd.
25. K přijetí napadených ustanovení došlo ze strany zákonodárce v zásadě jednostranným úkonem, bez audiendi alterae partis. Možnost reprezentantů Soudcovské unie České republiky - jak plyne i z vyjádření Senátu - vyjádřit se za soudcovský stav neměla než soukromě doporučující charakter. Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než ostatní profese, u nichž se rovněž zamýšlelo provedení platových restrikcí, což ve svém důsledku vedlo k tomu, že nakonec zůstali mezi těmi, jimž se zákonodárci povedlo skutečně platy snížit. Ústavní soud uzavírá, že v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční situace státu, by napříště neměli být soudci takto znevýhodněni a k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy.
26. Ústavní soud nemohl než přikývnout navrhovateli v tom, že "snížení platu pouze u omezené skupiny osob hrubě porušuje princip proporcionality, což je obzvláště markantní ve vztahu k soudcům, nehledě dále na to, že finanční úspora výdajové stránky státního rozpočtuje za této situace zcela zanedbatelná.". Ústavní soud vzal tentokrát v úvahu, že "na snižování schodků veřejných rozpočtů se již dlouhodobě podílí profesní skupina, u níž je zákonem velmi výrazně omezena možnost dosahování jiných příjmů než platových" (srov. odlišné stanovisko soudkyně Vlasty Formánkové k nálezu sp. zn Pl. ÚS 13/08, dostupné na http://nalus.usoud.cz), a ani nemohl přehlédnout následující pasáž z odlišného stanoviska soudkyně Elišky Wagnerové k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08: "Snížení platů, stejně jako zmrazení platů, nebylo tedy obecné, nedotklo se žádného ze státních zaměstnanců. Zdá se mi, že v posledních letech žel neoblíbená profesní skupina - soudci, mající nadto nenahraditelné, specifické postavení v ústavním systému, které vyplývá z funkce, kterou soudci plní, se stala jakýmsi rukojmím politiky, instrumentem v jejích populistických krocích, které však, jak shora naznačeno, nemají žádný reálný dopad. Relevantní (úřednická) místa přitom pravidelně smlčují, že odměňování některých zaměstnanců státu může představovat i násobek soudcovských platů už proto, že jejich mzdu, na rozdíl od soudců, nemusejí tvořit jen pevné tarify, nýbrž i další, buď pravidelně se opakující finanční částky (osobní ohodnocení), a/nebo doplněné jednorázovými částkami (odměny).". Ústavní soud vzal v úvahu i argumentaci z odlišného stanoviska soudce Vladimíra Kůrky k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/08, dle níž >> stojí za zdůraznění, co již ostatně Ústavní soud taktéž opakovaně zmínil [a co bylo vyjádřeno v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy (94) 12 ze dne 13. 10. 1994], že mezi "řádné pracovní podmínky" se řadí i "zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení". Ochranu důstojnosti soudců pak lze ve sledovaném kontextu ustavit i tím, že nebudou opakovaně a dlouhodobě vystavováni soustředěnému tlaku exekutivy (potažmo moci zákonodárné) k postupnému snižování jejich - dotud zákonem garantovaného - materiálního postavení a tomu korespondujících společenských očekávání; důstojnosti soudců nesvědčí, aby vždy poté, co spor s exekutivou prohrají (což je tradicí, neboť nemají zastánce), v poměrech mediálně ustaveného pocitu zahanbení, se v roli prosebníků museli upínat k naději, že pomůže Ústavní soud. <<.
27. V nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) se Ústavní soud přihlásil k metodám dějepisu právního, právní vědy srovnávací a právní filozofie jako pomocným vědám právním. I v tomto souzeném případě lze snést argumentaci ze zorného úhlu těchto disciplín.
28. Podle čl. III. oddílu I. věty druhé Ústavy Spojených států amerických ze 17. září 1787 "Soudci Nejvyššího soudu i nižších soudů zůstávají ve svých funkcích doživotně, chovají-li se dobře; za svou službu dostávají ve stanovených termínech náhradu, která nesmí být během trvání jejich služby snížena.".
29. V nálezu ze dne 11. 6. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.) Ústavní soud v obdobných intencích konstatoval, že >>... platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou. Jinými slovy, lze-li akceptovat aplikaci principu rovnosti ve svrchu uvedeném smyslu co do výjimečného ekonomicky odůvodněného krácení platů všech, nelze akceptovat rovnost všech svrchu uvedených skupin (ani jako cílovou kategorii) co do konečné výše platů. Usilování o takovou rovnost vybočuje z kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně chápaném principu rovnosti. Tento princip nalézá v materiálním smyslu své hranice ve vyjádření, dle kterého "stejné nesmí být upravováno libovolně nestejně, avšak zároveň nestejné nesmí být upravováno libovolně stejně". Princip rovnosti nelze chápat jako nivelizaci ve výsledku, nýbrž je třeba jej interpretovat jako garanci stejných startovních šancí <<.
30. Ústavní soud konstatuje, že i z četnosti jeho shora zmiňované judikatury je patrné, že soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních "služebníků státu" po dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná "chyba" při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže.
31. "Že je naše súdnictvo v krízi, netreba, myslím, dokazovať. Naša republika venuje svojmu súdnictvu tak málo starostlivosti, že je ono už dosť rokou postihnuté ťažkou krízou. Bezprostredne po prevrate naša verejnosť, najme naši zákonodární činitelia, pokladali za samozrejmé, že autorita a nezávislost súdnictva musia byť obhajované a upevňované všetkými prostriedkami. Ale po slovensky povedané: republika nenakládá rovnomerne ani so sudcom ani s politickým úradníkom," napsal v r. 1933 tehdejší první prezident Nejvyššího soudu Československé republiky, pozdější profesor občanského práva, ministr spravedlnosti a poválečný československý zástupce u Stálého mezinárodního rozhodčího soudu v Haagu, Vladimír Fajnor (1875 - 1952) (srov. V. Fajnor, Reforma súdnictva. Právný obzor č. 11/1933, str. 361). Ústavní soud k tomu arciť dodává, že zákonodárce by neměl k vyloučení svévole opomíjet ani aspekty právně etické.
32. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 13/10 ze dne 27. 5. 2010 (dostupném na http://nalus.usoud.cz) pak Ústavní soud konstatoval mj.: >> příliš dlouho zde trval systém vlády jedné strany, kdy i justice této straně patřila. Tento způsob vnímání justice přežívá v některých hlavách dodnes. Stále přežívá pojetí soudce nikoli jako reprezentanta soudní moci, ale jako státního úředníka, loajálního vůči státu, na státu závislého a státem placeného tak, jak velí momentální rozmar vládnoucí skupiny ... Nezávislost a nestrannost justice ... není jejím privilegiem, ale je nezbytným předpokladem jejího fungování pro dobro celé společnosti, zejména v dobách "nepohody". <<.
33. Ústavní soud pak ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že podmínky pro snížení platů soudcům nebyly v této souzené věci naplněny, a v intencích své shora citované judikatury dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, pročež rozhodl dle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu tak, že se toto ustanovení ruší dnem 30. září 2010.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************